Il problema della tutela giuridica delle acque va inquadrato in quello piu' ampio riguardante la tutela dell'ambiente, dal momento che proprio l'ambiente e' stato, nella prospettiva del legislatore, l'oggetto precipuo da tutelare; e ciò sia considerando le acque come una componente dell'ambiente che deve essere pertanto salvaguardata, sia considerando le acque come possibile veicolo di inquinamento dell'ambiente stesso.

La materia ambientale ha iniziato ad essere al centro dell'attenzione della legislazione italiana negli anni 70 quando, il continuo manifestarsi di fenomeni di inquinamento ambientale ha aumentato la sensibilita' della pubblica opinione verso il problema della tutela ambientale.

Il degrado dei fiumi e dei laghi, strettamente connesso al degrado del territorio e all'uso plurimo delle acque, il dissesto dei bacini idrogeografici del suolo dovuti alla crescente impermeabilizzazione del suolo per l'urbanizzazione selvaggia e speculativa, il fenomeno dell'eutrofizzazione del mare e delle acque interne causato dall'eccesso di nutrienti sversati, il ritrovamento di residui di catrame e di petrolio sulle spiagge dovuti al lavaggio delle cisterne delle petroliere e la scoperta di discariche industriali abusive e con ogni probabilita' la presenza di sversamenti industriali abusivi ha evidenziato il rischio che l'inquinamento indiscriminato dell'ambiente avrebbe comportato per la stessa sopravvivenza.

Tutto cio' ha avuto come conseguenza che in materia ambientale si e' passati da una fase ( fino agli anni 70 ) di quasi totale mancanza di norme in grado di regolamentare i comportamenti potenziamnete lesivi dell'ambiente, ad una fase ( dalla legge Merli ad oggi ) caratterizzata da una legislazione caotica, episodica e secondo alcuni giuristi anche demagogica, da una giurisprudenza emergenziale e casistica, da un sistema sanzionatorio caratterizzato dal controllo " occhiuto " della pubblica amministrazione noncurante dell'evoluzione industriale e dello sviluppo tecnologico.

Si sente percio' l'esigenza, sia di una semplificazione del complesso di norme in materia ambientali attraverso l'adozione di testi unici che diano un carattere di organicita' alla materia, sia di una revisione del sistema sanzionatorio che dovra' cercare sempre piu' di istaurare un rapporto di collaborazione tra pubblica amministrazione ed operatore privato.

1.1 LA TUTELA INTERNAZIONALE DELLE ACQUE:

DALLA CONFERENZA DI STOCCOLMA ALLA

CONFERENZA DI RIO DE JANEIRO

Sul piano internazionale, la diffusa preoccupazione per le sempre piu' massicce forme di inquinamento marino e' dimostrata dai lavori di una conferenza diplomatica convocata a Washington gia' negli anni '20, con la partecipazione delle principali potenze marittime. In quell'occasione e per qualche decennio ancora ci si dovette accontentare di auspici e raccomandazioni.

L' attenzione della Comunita' Internazionale verso il problema della tutela delle acque comincio' a porsi in maniera piu' pressante negli anni 60, quando, a seguito dell'esercizio di determinate attivita' industriali, emerse un pericolo di inquinamento, non solo per gli Stati dove queste si svolgevano e per gli Stati confinanti, ma anche per un numero sempre piu' ampio di territori.

Fino a quel periodo la problematica dell'inquinamento aveva riguardato quasi esclusivamente i rapporti fra Stati confinanti in relazione ad attivita' industriali inquinanti esercitate in alcuni Paesi che provocavano danni ambientali nei territori degli Stati limitrofi per via di corsi d'acqua o zone di mare posseduti in comune.

Gli accordi che ne derivavano si basavano sul principio della utilizzazione equa delle acque, secondo il quale uno Stato poteva utilizzare le sue acque senza danneggiare quelle altrui, e l'obbligo degli Stati rivieraschi di stipulare accordi per l'utilizzazione delle acque in comune.

Il superamento di una prospettiva transfrontaliera dell'inquinamento e la considerazione di questo come rischio globale fu avvertita per la prima volta nel 1967 a seguito del naufragio della petroliera liberiana TORREY CANYON; i danni che ne derivarono portarono all'attenzione internazionale i gravissimi rischi cui le acque del mare erano soggette i quali pregiudicavano la sopravvivenza delle risorse ittiche e biologiche delle quali vivevano intere popolazioni costiere. L'incidente determino' la pronta adozione di due convenzioni a Bruxelles nel 1969: la prima per l'intervento in alto mare su navi straniere onde prevenire e ridurre gravi inquinamenti da idrocarburi, e la seconda sulla responsabilita' civile per danni conseguenti ad inquinamenti dello stesso genere.

La Conferenza delle Nazioni Unite, apertasi a Stoccolma il 5 giugno 1972, fu il primo segnale della mutata attenzione della Comunita' Internazionale ai problemi legati alla salvaguardia dell'ambiente; al termine della stessa (15/6/72), vennero elaborati ventisei principi che avrebbero dovuto "ispirare e guidare gli sforzi di tutti i popoli per preservare e migliorare l'ambiente".¹

Nonostante tali principi fossero contenuti in uno strumento programmatico e giuridicamente non vincolante, alcuni principi della Dichiarazione di Stoccolma hanno acquisito con il passare del tempo il carattere di norme consuetudinarie di diritto internazionale aventi efficacia obbligatoria per tutti gli Stati.

L'atteggiamento della Conferenza di Stoccolma nei confronti del dei problemi ambientali fu di tipo prevalentemente conservativo e settoriale: gli uomini erano inseriti nella natura e su di essi gravava l'obbligo di salvaguardare le risorse naturali distinte in aria, acqua, suolo, flora e fauna.

L'approccio di Stoccolma fu inoltre caratterizzato da un certo ottimismo circa la possibilita' di frenare il degrado ambientale mediante azioni specifiche su scala internazionale. Al termine dei lavori della Conferenza venne istituito il Programma delle Nazioni Unite sull'Ambiente (UNEP) che dette un notevole impulso alla conclusione di numerosi accordi multilaterali in materia ambientale.

Tra gli accordi conclusi dal nostro Paese dopo la Conferenza di Stoccolma riguardanti in particolare la tutela delle acque si possono segnalare:

- l'intesa con la Svizzera, firmata nel 1972 ed in vigore dal 1973 che ha istituito una Commissione mista per la sorveglianza delle acque dei laghi e dei fiumi che interessano i due Paesi;

- l'accordo del 1974 con la Jugoslavia, in vigore dal 1976, per la protezione delle acque del mare Adriatico e delle zone costiere;

- l'accordo italo-francese-monegasco RA.MO.GE., stipulato nel 1976, per la protezione delle acque del mar Tirreno nella zona antistante la fascia costiera tra le citta' di Saint-Raphael ( Francia ), Monaco e Genova e delle acque interne del corrispondente litorale continentale;

- l'accordo con la Grecia, firmato nel 1979, e ratificato nel 1982, sulla protezione dell'ambiente marino del mar Ionio e delle zone costiere;

- la dichiarazione di Umago firmata nel settembre del 1989 per la difesa del mare Adriatico, con la partecipazione di Albania e Grecia;

- la Convenzione di Barcellona del 16 febbraio 1976 (ratificata da nostro Paese il 25 gennaio 1979) ed i suoi quattro protocolli aggiuntivi ( tutti ratificati dall' Italia ed in vigore sul piano internazionale ), con cui i diciassette Paesi rivieraschi del Mediterraneo si impegnavano ad una serie di iniziative di protezione contro l'inquinamento;

- la Convenzione sulla protezione dell'inquinamento marino causato dallo scarico di rifiuti ed altre materie, aperta alla firma a Citta' del Messico, Londra, Washington e Mosca il 29 dicembre 1972, e modificata a Londra il 12 ottobre 1978;

- il protocollo di Atene del 17 maggio 1980, ratificato dall'Italia il 5 marzo 1985, relativo alla protezione del Mediterraneo dall'inquinamento di origine terrestre;

- il protocollo redatto a Ginevra il 3 aprile 1982 e ratificato dall'Italia il 5 marzo 1985 relativo alle aree del Mediterraneo particolarmente protette, perche' di interesse biologico ed ecologico, artistico e storico;

- la Convenzione sulle risorse marine viventi in Antartide, adottata a Camberra il 20 maggio del 1980 a cui l'Italia ha aderito il 2 gennaio 1989;

- l'accordo di protezione ambientale con l'Unione Sovietica firmato da Gorbaciov e Andreotti nell'ottobre 1990 a Roma;

- l'accordo di protezione ambientale con l'Argentina, sottoscritto nel 1990.

La Dichiarazione di Stoccolma dedicava ampio spazio ai problemi ambiente-sviluppo facendo emergere un conflitto tra Paesi del Terzo Mondo, che sostenevano il loro diritto allo sviluppo ponendo di conseguenza in secondo piano la tematica ambientale, ed i Paesi industrializzati per i quali il problema della tutela dell'ambiente aveva carattere prioritario.

Diversi principi della Dichiarazione di Stoccolma riflettevano il timore dei delegati dei Paesi del Terzo Mondo che le preoccupazioni ambientali non corrispondessero alle loro esigenze primarie e che, soprattutto gli interessi ambientali potessero entrare in conflitto con le loro esigenze di sviluppo comportando di fatto un dirottamento nella destinazione delle risorse finanziarie fino ad allora utilizzate a favore di esigenze ancora piu' essenziali come la sanita', l'alimentazione e la lotta alla poverta'. La Dichiarazione riconosceva quindi che lo sviluppo economico e sociale era parte integrante del processo di miglioramento dell'ambiente ( principio 8 ) e che le preoccupazioni ambientali avrebbero dovuto rafforzare l'impegno degli Stati piu' ricchi a trasferire capitali e tecnologie agli Stati piu' poveri (principi 9, 12 e 20).²

Negli anni successivi alla Conferenza di Stoccolma il problema ambiente-sviluppo apparve piu' complesso di quanto si era prospettato. L'ipotesi che i Paesi ricchi avrebbero dovuto trasferire capitali e tecnologie verso i Paesi poveri infatti e' andata gradualmente tramontando, sia per il fatto che tali trasferimenti erano subordinati alla conclusione di accordi internazionali, sia

per il fatto che ogni Stato possedeva una diversa capacita' di ricevere e di utilizzare in modo appropriato le risorse che gli venivano messe a disposizione.

Il rapporto tra Paesi industrializzati e Paesi in via di sviluppo e' profondamente mutato; questi ultimi infatti non hanno accettato di sacrificare la propria crescita economica per preservare l'ambiente terrestre che i Paesi industrializzati in passato hanno contribuito a deteriorare.

Nel 1987 la Commissione delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo ha redatto il Rapporto Brundtland nel quale si sono evidenziate nuove tendenze che rischiano di alterare radicalmente l'equilibrio ambientale planetario. La presenza di rischi ambientali globali come l'assottigliamento della fascia di ozono o il surriscaldamento dell'atmosfera richiedono un riesame degli attuali schemi di responsabilita' internazionale. Non si tratta di individuare quali siano lo Stato responsabile e lo Stato vittima di uno specifico illecito internazionale, ma piuttosto di determinare obblighi che gravano su tutti gli Stati al fine di tutelare interessi essenziali della Comunita' Internazionale nel suo complesso.

Nel 1988 l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite con la risoluzione 43/53 riconosce che i rischi ambientali globali sono una preoccupazione comune dell'umanita'. La stessa espressione ricorre nelle numerose dichiarazioni che Paesi industrializzati e Paesi in via di sviluppo adottano nei due anni che precedono la Conferenza di Rio di Janeiro.

1.2 LA CONFERENZA DI RIO DE JANEIRO

La Conferenza mondiale su ambiente e sviluppo si è svolta a Rio di Janeiro nel giugno del 1992 con la partecipazione delle delegazioni di 183 Paesi. Al centro della Conferenza è stato posto l'obiettivo di porre rimedio all'inquinamento ambientale; il buco dell'ozono, l'effetto serra, il processo di deforestazione, l'inquinamento delle acque e del mare, il rapporto tra tutela ambientale e sviluppo, sono alcuni dei problemi ai quali si è cercato di dare una soluzione.

La Conferenza di Rio non ha rinnegato i principi enunciati nella Dichiarazione di Stoccolma ma li ha adattati a nuove esigenze emerse nel campo della tutela ambientale.

Oltre ai principi applicabili in ogni situazione, come il principio 10, relativo alla partecipazione del pubblico ai processi decisionali, ed il principio 16 relativo a " chi inquina paga " nella Dichiarazione di Rio è ripreso e rafforzato, in base al principio 2, " il diritto sovrano degli Stati di sfruttare le proprie risorse conformemente alle proprie politiche ambientali e di sviluppo ".

Questo principio, e' stato richiesto con forza dai Paesi in via di sviluppo che temono che la Comunita' Internazionale possa esercitare un vero e proprio diritto di ingerenza ecologica nelle politiche nazionali di sviluppo. Rispetto alla Conferenza di Stoccolma, i Paesi in via di sviluppo attribuiscono importanza maggiore al problema della tutela dell'ambiente, richiedendo in cambio pero' che la considerazione dei problemi ambientali non sia disgiunta dalla questione dello sviluppo economico, che gli aiuti non interferiscano nelle scelte nazionali, che le forme di assistenza in termini di aiuti finanziari e di trasferimento di tecnologia vengano loro assicurati.

Il riconoscimento dell'esistenza di rischi ambientali globali è accompagnato nella Dichiarazione di Rio all'affermazione del principio di responsabilita' comuni ma differenziate ( principio 7 ); gli enormi oneri legati all'impiego di risorse alternative dovrebbero essere in massima parte sopportati dai Paesi industrializzati, che hanno gia' sfruttato in gran parte il capitale ecologico del pianeta. Questo principio, gia' presente nella Dichiarazione di Stoccolma, viene ad assumere caratteristiche piu' complesse; le misure a favore dei Paesi in via di sviluppo non si traducono nella possibilita' di questi di inquinare più a lungo degli altri ma prevedono l'erogazione di aiuti a loro diretti. Nonostante le perplessita' sollevate su questo punto dagli Stati Uniti il principio 7 e' stato recepito in molti accordi internazionali anche precedenti la Dichiarazione di Rio.

Oltre al rapporto ambiente sviluppo la Dichiarazione di Rio contiene altri importanti principi: il principio 15 relativo alle misure precauzionali ed il principio 14 relativo ai movimenti transfrontalieri di sostanze pericolose. In base al principio 15 quando vi sia minaccia di un danno serio o irreversibile, la mancanza di certezza scientifica non puo' essere invocata per rinviare l'adozione di misure proporzionate ai costi per prevenire il degrado ambientale. Nel principio 14 si fa riferimento al rischio derivante dai movimenti di sostanze pericolose; la Dichiarazione di Rio intende scoraggiare ed impedire lo spostamento o il trasferimento in altri Stati di attivita' e sostanze pericolose che possono causare grave degrado ambientale o si rilevano dannose per la salute umana.

Uno dei frutti della Conferenza di Rio e' l' AGENDA 21, un piano di 600 pagine lanciato in vista della fine di questo secolo e ambiziosamente calato nella prospettiva del secolo venturo. In essa sono incoraggiate l'intensificazione dell'attivita' legislativa e l'effettiva applicazione di leggi e regolamenti nonche' viene auspicato sia il rafforzamento del controllo amministrativo e giurisdizionale che il varo di una strategia articolata che assicuri l'attuazione del diritto anche attraverso il coinvolgimento di gruppi ed individui.³

Oltre all'Agenda 21 nella Conferenza di Rio sono state firmate: la Convenzione sulla biodiversita', la Convenzione sul clima, la Dichiarazione sulle foreste.

1.3 LA TUTELA GIURIDICA DELLE ACQUE NELLA

NORMATIVA ITALIANA E COMUNITARIA - rinvio

I primi passi che segnano l'ingresso della questione ambientale nella politica italiana risalgono agli anni '70. Le iniziative di questo periodo, che si aprirono nel 1970 con la istituzione da parte del Presidente del Senato di una " Commissione speciale " di senatori e di studiosi per i problemi dell'ambiente, non furono in grado di mettere in moto una vera e propria politica di tutela dell'ambiente per diversi motivi: studi, indagini e proposte che rimanevano ad uno stadio epidermico, debolezza delle strutture di governo, legislazione ambientale frammentaria ed inadeguata.

In questo contesto di precarieta' di impegni e carenza normativa arrivo', tra polemiche e compromessi, la legge 10/05/76 n. 319 la c.d. " Legge Merli " (dal nome del presidente del Comitato Interparlamentare che elaboro' la sua prima stesura), che proprio nell'ambito della problematica generale della difesa dell'ambiente, è diretta alla tutela delle acque dall'inquinamento. Ad essa hanno fatto poi seguito altre leggi ed una piu' precisa attivita' di governo che è culminata con la istituzione, nel 1986, del Ministero dell'Ambiente. Nonostante cio', la legislazione italiana è ancor oggi confusa, e poco è stato fatto per incentivare l'attuazione delle norme in vigore.

Anche per cio' che riguarda la Comunita' europea la politica ambientale comunitaria l'esigenza di promuovere forme di collaborazione nel settore della tutela ambientale risalgono agli anni '60 anche se solo dopo la Conferenza di Stoccolma del 1972 tale volonta' riuscì a concretizzarsi in un preciso indirizzo comunitario a tutela dell'ambiente, ribadito dalla Conferenza dei Capi di Stato della Comunita' tenutasi a Parigi nello stesso anno.

In materia di tutela delle acque dall'inquinamento, le direttive e le decisioni comunitarie hanno preso in considerazione la risorsa naturale acqua non solo in relazione alle diverse possibilita' di utilizzazione ma anche quale recapito di scarichi inquinanti. Tra le direttive che riguardano la tutela delle acque si possono ricordare:

- la Direttiva del Consiglio n.76/160/CEE del 8/12/1975 concernente la qualita' delle acque di balneazione;

- la Direttiva del Consiglio n.76/464/CEE del 4/5/76 e le successive direttive n.82/176, 83/513, 84/156, 84/491, 88/347, 90/415, riguardanti i criteri di lotta all'inquinamento delle acque, provocato dallo scarico di sostanze pericolose nelle acque interne;

- la Direttiva del Consiglio n.78/659/CEE del 18/7/78 sulla qualita' delle acque dolci che richiedono protezione o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci;

- la Direttiva del Consiglio n.79/923/CEE del 30/10/79 concernente i requisiti di qualita' delle acque destinate alla molluschicoltura.

L'attivita' legislativa comunitaria in materia ambientale è culminata nel 1987 in occasione della riforma globale dei trattati istitutivi, con l'Atto Unico Europeo in cui è stato inserito un nuovo titolo specificamente destinato alla tutela dell'ambiente e formato dagli articoli 130 R, S, T, dove venivano definiti gli obiettivi, i principi e gli strumenti per la politica comunitaria in questo settore. Tali disposizioni sono state riconfermate dal successivo Trattato sull'Unione Europea entrato in vigore il 1° novembre 1993.

La normativa italiana e comunitaria in materia di tutela giuridica delle acque verra' analizzata nel capitolo 2.

2.1 PROFILI COSTITUZIONALI

La Carta Costituzionale non contiene alcun cenno esplicito alla tutela delle acque dagli inquinamenti e, in generale, all'ambiente, tuttavia è possibile rintracciare nella stessa alcune norme che possono mediatamente concernere l'oggetto in parola a cui la dottrina e la giurisprudenza che hanno affrontato l'argomento hanno fatto riferimento per colmare il vuoto lasciato dall'Assemblea Costituente del 1948.

Essendo infatti l'epressione ambiente soggetta a numerose interpretazioni ed implicando vari profili relazionali si puo' affermare che la nostra Costituzione non risulta del tutto vuota di norme di principio; in particolare occorre considerare gli articoli 9, 32, 41, 42, 44 ma anche, per determinati aspetti gli articoli 24 e 113 ( tutela giurisdizionale ) e 117 e 118 relativi alla competenza legislativa ed amministrativa delle Regioni.⁴

Il mancato riconoscimento di un esplicito diritto alla tutela dell'ambiente puo' essere tuttavia "giustificato " sulla base di due considerazioni:

a ) la Costituzione in quanto legge fondamentale, è qualcosa di piu' di un testo di legge, giacche' stabilisce i principi fondamentali, definisce i diritti ed i doveri dei cittadini sia nei rapporti civili, sia in quelli etico-sociali, sia nei rapporti economici che in quelli politici; fissa l'ordinamento complessivo della Repubblica. La Costituzione si limita quindi a dettare l'ispirazione di fondo della vita dello Stato, lasciando alla "comunità" un certo spazio per l'approfondimento dei principi fissati; non si tratta dunque di ignorare arbitrariamente la " lettera " della Costituzione, ma di coglierne lo spirito, la forza giuridica, da un esame complessivo delle singole disposizioni;

b ) la Costituzione repubblicana, nata dalla lotta della Resistenza e come reazione alla dittatura fascista, insiste sui valori di liberta', dignita' umana, uguaglianza, risentendo maggiormente del momento storico in cui fu redatta per altri temi, come quelli relativi ai beni culturali ed ambientali, che solo con il tempo hanno acquistato obiettiva rilevanza, in perfetta corrispondenza con l'evolversi della situazione industriale, sociale ed economica e con i rischi correlati allo sviluppo.⁵

2.2 DEFINIZIONE DI AMBIENTE

La mancanza di univocita' del termine " ambiente ", che da ancor oggi luogo ad equivoche interpretazioni, e l'assenza all'interno della Carta Costituzionale di una sua chiara definizione , hanno fatto si che dottrina e giurisprudenza abbiano nel tempo elaborato proprie definizioni.

All'interno della dottrina emergono due definizioni di ambiente tra di loro contrapposte; secondo il Giannini, l'ambiente si divide principalmente in tre settori: il primo relativo al paesaggio, dove prevale l'aspetto dei beni ambientali paesaggistici, intesi come beni pubblici, il secondo relativo alla difesa del suolo, dell'aria e dell'acqua, dove prevale l'aspetto ecologico; il terzo relativo all'urbanistica dove prevale la scelta operata dall'uomo in materia di gestione del territorio.

Un'orientamento dottrinario piu' recente ( Postiglione, Giampietro ) a cui si è allineata la Corte Costituzionale ha invece elaborato una definizione unitaria di ambiente definendolo bene immateriale unitario; la Corte afferma che l'ambiente è stato considerato un bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell'insieme, sono riconducibili a unita'. Il fatto che l'ambiente possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela di vari profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene unitario che l'ordinamento prende in considerazione.⁶

Secondo Caravita tuttavia le sentenze della Corte Costituzionale, sebbene abbiano rafforzato quella linea di tendenza che ricostruisce la nozione di ambiente in termini unitari, hanno offerto un contributo inferiore alle attese. L'obiettivo di una soddisfacente definizione di ambiente puo' essere raggiunto solo se i giuristi accettano di far tesoro delle esperienze e delle nozioni delle altre scienze. Il Caravita, utilizzando per la definizione di ambiente i concetti, propri dell' ecologia, di ecosistema ( insieme in cui si individua uno stato di equilibrio, autonomo in rapporto agli altri ecosistemi ) e di biosfera ( spazio occupato dall'insieme degli esseri viventi nel nostro pianeta; combinazione di tutti gli ecosistemi ) arriva ad una definizione di ambiente inteso come equilibrio ecologico, di volta in volta, della biosfera o dei singoli ecosistemi di riferimento e di tutela dell'ambiente come tutela ecologica della biosfera e degli ecosistemi considerati.

2.3 LA TUTELA DELL'AMBIENTE NELLA CARTA

COSTITUZIONALE

L' articolo 9 della Costituzione recita: " La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica. Tutela il paesaggio ed il patrimonio artistico e storico della Nazione." La norma, inserita nei principi fondamentali, effettua un collegamento tra aspetti naturalistici e culturali che consente di ritenere superata una interpretazione del tutto riduttiva, statica e meramente estetica di paesaggio ( al posto del termine natura ), in quanto lo stesso legislatore costituente, introducendo un elemento dinamico di promozione culturale accanto alla difesa dei valori gia' consolidati sul piano culturale, non può non aver voluto nella medesima norma assicurare ai valori ambientali una tutela allo stesso modo attiva e coerente. L'ambiente, nel suo interesse di valori culturali e naturali, è dunque all'interno dell'articolo 9 un fatto giuridicamente molto rilevante, un principio costituzionale: al dovere di tutela dello Stato non puo' non corrispondere un diritto da parte dei cittadini, protagonisti attivi dell'ordinamento.⁷

Tale diritto può essere ricompreso nell'ambito dei diritti inviolabili dell'uomo tutelati dall'articolo 2 della Carta Costituzionale in forza del quale " La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo..... "; diritti inviolabili non sono infatti solo quei diritti di liberta' tradizionalmente classificati tra i diritti pubblici soggettivi ed espressamente accolti nella Costituzione, ma anche quelli che, seppur mancando di un esplicito riconoscimento, non possono essere esclusi dall'ambito di tali diritti.

2.3.2 L' ARTICOLO 32

Un'altro importante riferimento costituzionale ai fini della disciplina dell'ambiente è costituito dalla tutela della salute umana. L'articolo 32 stabilisce infatti che la " Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività ".

Questo articolo, inserito nell'ambito dei rapporti etico-sociali, qualifica il diritto alla salute come uno dei piu' importanti diritti sociali, nel senso che esso conferisce al cittadino l'aspettativa, giuridicamente rilevante, che la Repubblica ( con cio' intendendo riferirsi al complesso dei poteri e delle strutture pubbliche) si metta in grado di rendere ragionevolmente possibile la difesa o il ripristino dello stato di salute dei cittadini.⁸

Un diritto alla salute staccato dal diritto all'ambiente apparirebbe privo di reale contenuto speciamente oggi, giacche' molti attentati alla salute umana provengono da fattori di squilibrio ambientale.

Alla luce di una importante pronuncia della Cassazione⁹ , si è ritenuto che effettuando un collegamento tra l'articolo 2 e l'articolo 32 della Costituzione derivasse un diritto alla salubrita' dell'ambiente; dal combinato dei due articoli, precisava la sentenza, consegue che << la protezione non si limita all'incolumita' fisica dell'uomo supposto immobile nell'isolamento della sua abitazione o solitario nei suoi occasionali spostamenti, ma è diretta ad assicurare all'uomo la sua effettiva partecipazione mediante presenza e frequentazione fisica alle....comunita' familiare, abitativa, di lavoro dove si svolge la sua personalita' >>. La protezione << si estende alla vita associata dell'uomo nei luoghi delle varie aggregazioni nelle quali questa si articola e, in ragione della sua effettivita', alla preservazione, in quei luoghi, delle condizioni indispensabili o anche soltanto propizie alla sua salute: essa assume in tal modo un contenuto di socialita' e di sicurezza, per cui il diritto alla salute, piuttosto che come mero diritto alla vita e all'incolumita' fisica, si configura come diritto all'ambiente salubre >>.

2.3.3 GLI ARTICOLI 41 E 42

L'articolo 41 della Costituzione, dopo aver affermato che " l'iniziativa economica privata è libera " stabilisce che " non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale, o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana ". L' articolo 42 recita, al secondo comma, che " La proprieta' privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento, e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti ".

L'articolo 41 si preoccupa di affermare la liberta' dell'iniziativa economica, ma al contempo precisa che tale liberta' trova un limite, non soltanto nella necessita' di non recar danno alla sfera fisica e morale della persona umana, ma anche nell'esigenza di non porsi in contrasto con cio' che risulta utile al gruppo sociale nel quale l'iniziativa economica si svolge; si richiede inoltre che l'attivita' privata, come del resto quella pubblica, sia indirizzata e coordinata verso fini sociali a mezzo di appositi programmi e controlli previsti dalla legge.¹⁰

Nell'articolo 42 la proprieta' privata è riconosciuta e garantita come diritto soggettivo se ed in quanto adempia ad una funzione sociale, nel senso che il diritto di proprieta' non si deve intendere << come mezzo di essclusiva tutela dell'interesse del proprietario, ma anche come mezzo di attuazione di un interesse pubblico, comprendendo pure l'interesse privato estraneo al rapporto di proprieta'. Pertanto, tutte le volte che questa funzione sociale viene meno, il diritto di proprieta' degrada a interesse legittimo.¹¹

A prescindere quindi dai possibili significati di utilita', fine, funzione sociale, presenti negli articoli 41 e 42 della Costituzione, non v' è dubbio che fra tanti limiti a fini sociali rientrino quelli con finalità ambientali e paesaggistiche, pur se è ancora mancato il necessario approfondimento dottrinario e giurisprudenziale circa lo spessore di tali limiti in relazione a queste unove finalita'.¹²

2.3.4 L' ARTICOLO 44

Alcuni filoni dottrinali tendono ad individuare una direttiva utilizzabile in materia ambientale anche nell'articolo 44 della Costituzione in cui prescrive una serie di attività << al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali >>.

L' espressione considerata tuttavia sembra piu' finalizzata a due obiettivi che emergono dalla lettura dello stesso articolo: l'obiettivo della riforma dell'assetto proprietario e dei rapporti sociali in agricoltura, e l'obiettivo di una crescita economica e produttiva del Paese.

Anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale è sostanzialmente inesistente per cio' che concerne l'utilizzazione di questa norma con finalita di tutela ambientale; tuttavia nulla esclude che riflessioni ulteriori possano indurre dottrina e giurisprudenza a modificare l'orientamento tradizionale.¹³

2.3.5 GLI ARTICOLI 117 E 118

L' articolo 117 elenca determinate materie nell'ambito delle quali " la Regione emana ............ norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato sempreche' le norme stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni "; tra le materie che l'articolo 117 elenca si possono evidenziare nell'ambito della tutela ambientale:

- viabilita', acquedotti, e lavori pubblici di interesse regionale,

- navigazione e porti lacuali,

- caccia,

- cave e torbiere,

- pesca nelle acque interne,

- agricoltura e foreste.

Per le materie elencate " spettano alla regione le funzioni amministrative, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Province, ai Comuni o agli enti locali " ( articolo 118 ).

Il legislatore ha trasferito alle regioni a statuto ordinario funzioni amministrative statali in materia di:

- acque minerali e termali, cave e torbiere ( DPR 14 gennaio 1972 n.2 );

- agricoltura e foreste, caccia e pesca nelle acque interne ( DPR 14 gennaio 1972 n.11 );

- navigazione e porti lacuali ( DPR 14 gennaio 1972 n.5 );

- urbanistica e viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale ( DPR 14 gennaio 1972 n.6).

3 LA LEGISLAZIONE NAZIONALE IN MATERIA DI

TUTELA GIURIDICA DELLE ACQUE

3.1 LA NORMATIVA PRECEDENTE ALLA LEGGE

MERLI

Una disciplina organica organica per la difesa delle acque dall'inquinamento si è avuta nel nostro Paese solamente con la legge n. 319 del 10 maggio 1976 ( c.d. legge Merli ).

Anteriormente vi erano numerose norme, contenute in varie leggi, anche vecchissime le quali, pur non essendo non essendo nate con l'intento di tutelare le acque, erano utilizzabili per combattere l'inquinamento. La pluralita' degli organismi previsti a tutela delle acque inoltre, si ripercuoteva negativamente, poichè veniva a crearsi un'intersecarsi di competenze delle amministrazioni più diverse ( erano 38 in Italia gli organi competenti ad applicare le norme in materia di inquinamento ), portatrici ognuna di un interesse primario rispetto al quale la tutela delle acque assumeva un'importanza solo indiretta.¹⁴

La normativa antecedente la legge Merli poteva essere ricondotta ai seguenti nuclei di norme:

a ) disposizioni contenute nel Codice Penale ( artt. 439 e 440 in relazione agli articoli 452, 444, 674, 635 del R.D. 19 ottobre 1930 n. 1398 );

b ) disposizioni in materia di igene e sanita' ( testo unico delle leggi sanitarie: artt. 202, 217, 218, 219, 220, 226, 227, 248, 249 del R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 ); regolamento generale ( art. 88 ); istruzioni ministeriali del 20 giugno 1896;

c ) disposizioni in materia di acque e di opere idrauliche : T.U. delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici ( art. 40 del R.D. del 1920 n.1285 ); regolamento per le derivazioni e le utilizzazioni di acque pubbliche ( artt. 14, 15 e 16 );

d ) disposizioni in materia di pesca; T.U. delle leggi sulla pesca del 1931 (artt. 6, 9, 30, 31, 36, 40, 41); D.L. sul decentramento dei servizi del Ministero della Agricoltura e Foreste ( artt. 42 e 43 ); regolamento per l'esecuzione del T.U. sulla pesca ( art. 51 ); regolamento per la pesca lacuale e fluviale (articoli 3 e 5); gli articoli 14 e 15 della legge 14 luglio 1965 n. 963 relativi alla pesca nelle acque interne e nelle acque marine;

e ) disposizioni in materia mineraria: D.P.R. n.128 del 1959 sulla polizia delle miniere, cave e torbiere ( artt. 4, 5, 6 ); legge n.6 del 1957 sulla ricerca e coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi ( art. 37 );

f ) disposizioni in materia di agricoltura e bonifiche: R.D. 8 maggio 1904 n. 368;

g ) disposizioni del Codice Civile ( artt.844, 909, 911, 2043, 2050 R.D. n.262 del 16 marzo 1942 ) e del Codice della Navigazione ( artt. 71 e 76 R.D. n.327 del 30 marzo 1942 ).

Nonostante la legge Merli e le successive leggi in materia abbiano dettato una disciplina organica in materia di tutela delle acque, restano in vigore ancora oggi alcune norme antecedenti la legge 319/76.

Poiche' secondo l'articolo 26 della legge Merli " restano in vigore le disposizioni del codice penale in materia di delitti contro la vita, l'incolumita' personale e pubblica " gli articoli 439 e 440 del codice penale trovano ancora oggi applicazione nei casi di inquinamento delle acque.

L' articolo 439 prevede la reclusione non inferiore a 15 anni ( con l'ergastolo se qualcuno muore ) per " chiunque avvelena acque o sostanze destinate all'alimentazione, prima che siano attinte o distribuite per il consumo, rendendole pericolose alla salute pubblica " mentre l'articolo 440 c.p. punisce con la reclusione da 3 a 10 anni " chiunque corrompe o adultera acque o sostanze destinate all'alimentazione, prima che siano attinte o distribuite per il consumo, rendendole pericolose alla salute pubblica ". Entrambe le fattispecie di reato sono previste in caso di ipoteli dolosa e, con pene minori, in caso di ipotesi colposa ( art. 452 c.p. ).

Secondo la Corte di Cassazione " le acque considerate all'articolo 439 c.p. sono quelle destinate destinate all'alimentazione umana, abbiano o no i caratteri biochimici della potabilita' secondo la legge e la scienza. Pertanto è configurabile la fattispecie criminosa prevista dall'indicata norma anche se l'avvelenamento delle acque sia stato operato in acque battereologicamente non pure dal punto di vista della legge sanitaria ma comunque idonee e potenzialmente destinabili all'uso alimentare ", la Corte ha così respinto una tesi, avanzata dalla dottrina minoritaria, secondo la quale per acqua destinata all'alimentazione deve intendersi solo l'acqua potabile.¹⁵

Non sono state considerate incompatibili da dottrina e giurisprudenza le norme relative all'articolo 674 c.p. avente in mira la molestia alle persone esposte al getto pericoloso di cose o a emissione di fumi, vapori o gas. In particolare la Corte di Cassazione ha affermato che " chi versa in discariche non autorizzate o comunque situate ai lati di strade di pubblico transito liquami che provochino per la loro natura, odori nauseanti, gas, fumi,vapori atti a creare molestia alle persone rispondera' della contravvenzione di getto pericoloso di cose ( art. 674 c.p. ) salva la concorrenza delle specifiche figure criminose secondo la legge Merli ".

Dottrina e giurisprudenza hanno altresì ritenuto compatibile l'art.26 della legge 319/76 con la fattispecie di reato di cui all'articolo 635 c.p. relativa al danneggiamento; in pratica cioè può rispondere di danneggiamento chiunque distrugge, disperde, deteriora o rende in tutto o in parte inservibili cose destinate a pubblica utilità o pubblico servizio quali i fiumi, i laghi, e tutte le acque pubbliche in genere.

E' altresì applicabile a fatti di inquinamento anche la norma di cui all'articolo 734 c.p. che prevede l'ammenda da 2 a 12 milioni per i reati di distruzione e deturpamento di bellezze naturali.

Dottrina e giurisprudenza ritengono ancora compatibile con la legge Merli solo l'art.6 ( avendo la stessa legge abrogato tutti gli altri articoli ) del R.D. 8 ottobre 1934 n. 1604 ( legge sulla pesca ) il quale vieta di "gettare o infondere nelle acque materie atte ad intorpidire, stordire o uccidere i pesci e gli altri animali acquatici", l'articolo in esame si riferisce esclusivamente alle acque interne in quanto, per le acque marine sono applicabili la legge sulla pesca marittima n.963 del 14 luglio 1965, e la successiva legge n. 979 del 31 dicembre 1982.

Trovano tuttoggi applicazione le norme a tutela delle acque contenute nel codice civile negli articoli 844 ( immissioni ), 909 ( diritto sulle acque esistenti nel fondo, 910 ( uso delle acque che delimitano o attraversano il fondo ), 911 ( apertura di nuove sorgenti ), 2043 ( risarcimento per fatto illecito ), 2050 ( responsabilita' per l'esercizio di attività pericolose ); per cio' che riguarda invece il codice della navigazione si possono segnalare: l'articolo 71 ( divieto di getto di materiali ) e l'articolo 76 ( interrimento dei fondali e intorpidimento delle acque ).

Sono inoltre applicabili le disposizioni di cui ai Titoli I e II del Testo Unico n.1775/1933 per cio' che riguarda l'utilizzo delle acque sotterranee .

Sono infine sopravvissute alla legge Merli alcune norme del R.D. 27/7/1934 n. 1265 ( T.U. leggi sanitarie ): l'articolo 202 ( condizioni igieniche concernenti il deflusso delle acque ) che punisce con un'ammenda da 8.000 a 80.000 lire chiunque esegua " opere che modifichino il livello delle acque sotterranee, o il naturale deflusso di quelle superficiali, in quei luoghi nei quali tali modificazioni siano riconosciute nocive dalle disposizioni contenute nei regolamenti locali d'igene" ; l'articolo 216 ( lavorazioni insalubri ), l'articolo 217 (provvedimenti del Sindaco), gli artt. 226-227 ( divieto di immissione di acque di rifiuto in corpi d'acqua destinata ad uso alimentare ), l'articolo 249 ( contaminazione di acque potabili ).

3.2 LA LEGGE MERLI

Sotto il nome di legge Merli ( dal nome del presidente del comitato interparlamentare che elaboro' la sua prima stesura ) viene compresa la normativa a tutela delle acque dall'inquinamento contenuta nella legge n.319 del 10 maggio 1976 modificata successivamente dalla legge 690 del 8/10/76, dalla legge 650 del 24/12/79 e dal D.L. 17/3/95 n.79.

La legge Merli, nonostante le numerose critiche ricevute ha rappresentato il tentativo da parte del legislatore di introdurre una normativa organica e completa circa la tutela delle acque dall'inquinamento.

La legge ha per oggetto (art.1):

depurazioni

La legge 319/76, dall'artic olo 2 all'articolo 6, disciplina il quadro delle competenze in materia di tutela delle acque di Stato ( artt.2-3 ), Regioni (art. 4), Province (art.5), Comuni, consorzi comunali, Comunita' montane (art. 6); gli articoli 7 ed 8 contengono norme transitorie riguardanti il censimento dei corpi idrici e i piani di risanamento delle acque, gli articoli dal 9 al 15 riguardano la regolamentazione degli scarichi; seguono poi le norme finanziarie ( artt. 16-20 ), le sanzioni ( artt. 21-24 ) e le norme transitorie e finali.

3.2.1 LA NOZIONE DI SCARICO

Dottrina e giurisprudenza sono ormai concordi nel definire " scarico " l'immissione volontaria di rifiuti normalmente derivanti da insediamenti produttivi o civili. La definizione di scarico è estremamente importante perchè è proprio a queste immissioni che la legge Merli si riferisce, con la conseguenza che, le immissioni diverse dagli scarichi non rientrano nella sfera di applicazione della stessa legge.

Lo stesso legislatore usa termini diversi qualora la fonte non sia un insediamento produttivo o civile, ovvero qualora si tratti di fatti non disciplinati dalla legge Merli. Non per nulla la legge 31/12/82 n. 979, che contiene disposizioni a difesa del mare, parla di " immissioni " in mare di sostanze provenienti da navi ( art. 15 ) e vieta lo " sversamento " in mare da parte di idrocarburi da parte di navi ( art. 16 ) e cioè da parte di soggetti certamente non qualificabili come insediamenti produttivi o civili.

Dottrina e giurisprudeza sono ancora oggi divise circa la caratteristica di permanenza e continuita' dello scarico; mentre secondo la dottrina dominante la legge 319/76 è stata studiata per disciplinare le immissioni continue, periodiche o anche saltuarie, ma mai singole o uniche, la giurisprudenza è stata caratterizzata da diversi orientamenti. In diverse sentenze secondo la Suprema Corte la legge Merli " ha per oggetto tutti gli scarichi di entita' apprezzabile, siano essi continui, continuativi, saltuari o isolati "^16a ed inoltre " a nulla rileva il modo in cui lo scarico avviene e la sua episodicita' ". ^16b In altre sentenze invece le sentenze della Cassazione si sono allineate alla dottrina dominante affermando che ".......la legge Merli disciplina soltanto gli scarichi ulteriormente qualificabili dalla continuita' dell'immissione, con esclusione di quelle immissioni occasionali od accidentali che non sono collegate da nesso funzionale agli insediamenti produttivi o civili".¹⁹

Altri requisiti degli scarichi disciplinati dalla legge Merli sono la volontarieta', la natura e l'oggetto dello scarico. La stessa struttura della legge esclude che possa considerarsi scarico da essa disciplinato quello sversamento che sia avvenuto senza che fosse voluto dall'agente; per cio' che riguarda la natura appare unanime in dottrina e giurisprudenza l'affermazione secondo cui lo scarico della legge Merli riguarda sostanze liquide e non solide. L' oggetto delle scarico infine è dato da qualsiasi sostanza od oggetto, anche diverso dai rifiuti, derivante da attivita' umane o da cicli naturali, abbandonato o destinato all'abbandono.

3.2.2 LA REGOLAMENTAZIONE DEGLI SCARICHI

Uno dei punti centrali della legge Merli è la regolamentazione degli scarichi. A tal proposito la legge effettua tre distinte classificazioni degli stessi:

a ) classificazione degli scarichi in base ai corpi ricettori degli stessi;

b ) classificazione degli scarichi a seconda se provengano da insediamenti produttivi o civili;

c ) classificazione degli scarichi in " scarichi nuovi " ( se attivati dopo il 13 giugno 1976 ) e " scarichi esistenti " ( se attivati prima ).

La prima classificazione degli scarichi fa riferimento ai corpi ricettori degli stessi, e cioè, a dove vanno a finire. Si possono suddividere i corpi ricettori in tre categorie:

1 ) acque superficiali interne, acque marine, acque sotterranee;

2 ) suolo e sottosuolo

3 ) fognature

I corpi ricettori appartenenti alla prima categoria, costituiscono i " corpi idrici superficiali e sotterranei " e che sono stati definiti da una delibera del 4 febbraio 1977 del Comitato dei Ministri per la tutela delle acque dall'inquinamento come " quasiasi massa d'acqua che, indipendentemente dalla sua entità, prosenti proprie caratteristiche idrologiche, fisiche, chimiche, biologiche, e sia, o possa essere, suscettibile di uno o più impieghi ". Essi sono distinti nella medesima delibera in:

- laghi e serbatoi;

- corsi d'acqua naturali e artificiali;

- acque di transizione;

- acque costiere;

- falde acquifere sotterranee.

I laghi sono definiti dalla citata delibera come "raccolte di acque stagnanti, non temporanee", vengono distinti in naturali o artificiali, aperti o chiusi a seconda che abbiano o no un emissario. I corsi d'acqua comprendono sia i corsi d'acqua naturali ( fiumi, torrenti ), sia quelli artificiali ( canali irrigui, industriali ecc. ); sono comprese inoltre tutte le acque correnti superficiali che si formano in natura dal dilavamento superficiale o dalle sorgenti sotterranee o da entrambe e sono altresì compresi sia i corsi d'acqua perenni che quelli stagionali, formatisi occasionalmente a causa delle precipitazioni atmosferiche e che comunque convogliano le loro acque in corsi d'acqua perenni. Le acque di transizione, comprendono i laghi e gli stagni salmastri, le lagune e le zone di foce. Le acque marine sottoposte alla legge Merli sono quelle acque extraterritoriali e della fascia di mare demaniale costiera che ricevano scarichi da insediamenti produttivi o civili. Le acque sotterranee rappresentano " tutti gli accumuli d'acqua nel sottosuolo, permanenti o non permanenti, in quantita' tali da essere oggetto di utilizzazione anche stagionale.

La seconda categoria di corpi ricettori riguarda il suolo ed il sottosuolo, la legge 319/76 e le normative tecniche che ad essa hanno fatto seguito hanno distinto il suolo in suolo adibito ad uso non agricolo e suolo adibito ad uso agricolo. Il suolo adibito ad uso agricolo comprende qualsiasi superficie la cui produzione vegetale, direttamente o indirettamente, è utilizzata per l'alimentazione animale o umana, ovvero per processi di trasformazione industriale o comunque è oggetto di commercio; il suolo adibito ad uso non agricolo comprende tutte le superfici non considerate nella precedente definizione e non considerate tali nella programmazione agricola del territorio. Per sottosuolo si intendono invece le unita' biologiche isolate dalla superficie e dai serbatoi contenenti acqua dolce e/o altre risorse utili.¹⁶

La terza categoria di corpi ricettori e' la fognatura; essa è definita dalla delibera del 4 febbraio 1977 come il complesso di canalizzazioni, generalmente sotterranee, atte a raccogliere ed allontanare da insediamenti civili e o produttivi le acque superficiali e quelle reflue provenienti dalle attivita' umane in generale.

Passando all'esame della classificazione degli scarichi in base agli insediamenti di provenienza ai sensi della legge n.319/76 per "insediamento o complesso produttivo" si intendono uno o più edifici od istallazioni collegati tra di loro in un'area determinata dalla quale abbiano origine uno o piu' scarichi terminali e nella quale si svolgano prevalentemente, con caratteri di stabilità e permanenza, attivita' di produzioni di beni. Per " insediamento civile " si intendono uno o piu' edifici o installazioni, collegate tra di loro in un'area determinata dalla quale abbiano origine uno o piu' scarichi terminali ed adibiti ad abitazione o allo svolgimento di attivita' alberghiera, turistica, sportiva, ricreativa, scolastica, sanitaria, a prestazione di servizi o ad ogni altra attività che dia origine esclusivamente a scarichi terminali assimilabili a quelli provenienti da insediamenti civili.

Le definizioni di "insediamento civile" e "insediamento produttivo" ha sollevato in dottrina due opposte tendenze: secondo la prima tesi, prevalente anche nella giurisprudenza amministrativa, assume importanza determinante l'aspetto formale e letterale della definizione; in sostanza il legislatore avrebbe implicitamente ammesso che i rifiuti derivanti da attività alberghiera, turistica, sportiva, ricreativa, scolastica, sanitaria e di servizi siano equiparati agli scarichi provenienti da abitazioni prevedendo inoltre lo stesso trattamento anche per le altre attivita' purche' gli scarichi prodotti fossero assimilabili a quelli urbani.

L'altro orientamento della dottrina invece fa riferimento alla quantita' e qualita' degli scarichi prodotti ed è in base a questi due fattori che si puo' stabilire se un insediamento puo' essere qualificato come civile o produttivo anche per cio' che riguarda le attivita' produttive di servizi. Un insediamento quindi potra' essere considerato come civile allorquando presenti scarichi con una portata e/o un contenuto tipici degli scarichi provenienti da insediamenti abitativi

Il contrasto tra i due orientamenti è stato risolto da diverse sentenze della Cassazione, tra cui quella del 10 ottobre 1987, in cui la Suprema Corte ha ribadito, in merito ad una decisione riguardante la qualificazione di una lavanderia, che " il criterio discretivo va ricercato in concreto sulla base dell'assimilabilita' dei rispettivi scarichi a quelli provenienti da insediamenti abitativi secondo la disciplina di cui all'articolo 14 legge 319/76".¹⁷

Nell'ambito della distinzione tra insediamenti produttivi e civili ha sollevato non pochi problemi la posizione dell'impresa agricola essendo questa compresa nella formulazione originaria della legge Merli tra gli insediamenti civili. Tale posizione veniva in seguito ridimensionata dalla legge Merli bis che restringeva il concetto di impresa agricola affidandone la nuova definizione al Comitato interministeriale, il quale l'8 maggio 1980 stabiliva i nuovi criteri, precisando che sono da considerarsi civili solo le imprese agricole con attivita' diretta esclusivamente alla coltivazione del fondo o alla lavorazione di materie prime provenienti per almeno due terzi dalla coltivazione del fondo ovvero, se si tratta di allevamento di animali, solo qualora esse dispongano, in connessione con tale attivita' di almeno un ettaro di terreno per ogni 40 quintali di peso vivo di bestiame. La Suprema Corte in una sentenza del 1982¹⁸ ha inoltre affermato che i parametri elaborati dal Comitato interministeriale sono da considerarsi aggiuntivi e non esclusivi, di valutazione ai fini di decidere se un'impresa agricola sia insediamento produttivo o civile in quanto, la natura agricola dell'attivita' di allevamento del bestiame va esclusa quando essa non sia connessa funzionalmente con la coltivazione della terra con carattere di complementarietà, ma costituisca l'attivita' prevalente.

Definite le varie tipologie di scarico, di corpi ricettori e di insediamenti, è possibile analizzare ora la vera e propria regolamentazione degli scarichi adottata dalla legge Merli tenendo presente che la stessa distingue tra scarichi esistenti ( attivati fino 13 giugno 1976 ) e scarichi nuovi (attivati dopo il 13 giugno 1976 ).

L'articolo 9 della legge all'ultimo comma stabilisce che " Tutti gli scarichi debbono essere autorizzati. L' autorizzazione è rilasciata dalle autorita' competenti al controllo "

Per cio' che riguarda gli scarichi provenienti da insediamenti civili, solo quelli nuovi hanno per legge l'obbligo di essere autorizzati, essi sono sempre ammessi, purche' rispettino i regolamenti comunali, se si immettono in pubbliche fognature, mentre in caso di diverso recapito la loro disciplina è rinviata alle regioni, con i piani di risanamento ( art. 14 ). Gli scarichi in essere provenienti da insediamenti civili che non scaricano in pubbliche fognature sono tenuti a denunciare la loro posizione all'autorita' comunale nei modi e nei tempi da essa disposti ( art.15 ).

La disciplina degli scarichi da insediamenti produttivi nuovi e' contenuta nell'articolo 12 della legge 359/76; tali scarichi debbono essere autorizzati prima di essere attivati. In tal caso se finiscono in corsi d'acqua superficiali devono rispettare sin dall'inizio i limiti imposti dalla tabella A allegata alla legge, mentre se finiscono in pubblica fognatura devono rispettare la tabella C. Se il recapito è sul suolo o sottosuolo occorre adeguarsi alle norme stabilite dai comuni, dalle regioni e dallo Stato con apposita delibera emanata il 4 febbraio 1977.

Anche gli scarichi provenienti da insediamenti produttivi esistenti debbono essere autorizzati, anche se per essi è ammessa l'autorizzazione tacita. In ogni caso se finiscono in acque superficiali, sul suolo o nel sottosuolo, devono rispettare dal 1 marzo 1980 ( o dall'ottobre 1982 se hanno ottenuto apposita proroga ) la tabella C allegata alla legge e, dal 1 marzo 1986, la tabella A.

La legge Merli all'articolo 11 disciplina gli scarichi in mare prescrivendo che gli stessi siano autorizzati " dall'autorita' designata dalla regione territorialmente competente " fermo restando l'applicazione delle norme relative agli scariche nelle acque superficiali. Tuttavia per cio' che riguarda la disciplina degli scarichi in mare sono intervenute dopo la legge Merli diverse leggi soprattutto a recepimento di normative comunitarie o convenzioni internazionali che ne' hanno integrato i contenuti e di cui si palera' in seguito.

Il mancato rispetto degli obblighi relativi agli scarichi dettati dalla legge Merli comporta per i trasgressori l'applicazione delle sanzioni disciplinate dagli articoli 21 - 24 bis della stessa legge.

3.2.3 I PIANI DI RISANAMENTO DELLE ACQUE

La legge Merli prevedeva all'articolo 8 che le regioni predisponessero (entro il 31 marzo 1982), sentiti i comuni interessati, un piano regionale di risanamento delle acque, contenente la rilevazione dello stato di fatto delle opere attinenti ai servizi pubblici di acquedotto, fognatura, e depurazione; l'individuazione del fabbisogno di opere pubbliche attinenti a tali servizi e la definizione delle relative priorita' di realizzazione; la definizione dei criteri di attuazione, delle fasi temporali di intervento e dei relativi limiti intermedi di accettabilita' per tutti i tipi di scarico; l'individuazione degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei servizi suindicati, l'organizzazione delle relative strutture tecnico-amministrative e di controllo.

Questi piani, che avrebbero dovuto conseguire gli obiettivi prefissati entro il 1986, dovevano essere inviati al Comitato interministeriale il quale avrebbe dovuto predisporre un piano generale di risanamento. Secondo l'articolo 1 della legge Merli bis ( legge 650/79 ) ogni regione aveve l'obbligo di inviare al suddetto Comitato entro il 31 marzo 1980 almeno un primo programma per il risanamento delle acque, contenente gli obiettivi fondamentali del risanamento e la priorita' delle opere da realizzare.

Nonostante la legge Merli ne avesse previsto l'esistenza, fissandone contenuti e scadenze, i piani di risanamento, salvo pochissime eccezioni, sono stati del tutto ignorati dalle regioni con la conseguenza che lo strumento fondamentale della legge è ancora oggi, nonostante le tante proroghe, esistente solo sulla carta.

3.2.4 I LIMITI DELLA LEGGE MERLI

Il giudizio sulla legge Merli non è stato generalmente positivo. Un primo limite che è stato riconosciuto alla legge è quello di avere dato un ruolo determinante nella lotta all'inquinamento agli enti pubblici senza prima riformarli e ristrutturarli, non dotandoli di mezzi finanziari ( furono previsti mezzi finanziari solo nel 1979 ) e nel contempo aver tolto di mezzo l'argine repressivo della magistratura che fino ad allora aveva sostenuto quasi da sola il peso alla lotta all'inquinamento.

Un altro errore della legge fu quello dei compromessi; all'interno del Comitato che elaborò la legge e successivamente alla Camera e al Senato i punti più qualificanti della legge vennero in buona parte stravolti e diluiti per giungere a mediazioni che accontentassero tutti i partiti. Inoltre i continui rinvii operati da successive leggi, l'introduzione della autorizzazione tacita, le continue proroghe, le deleghe, le riaperture dei termini operarono un'ulteriore depotenziamento della legge ed ingenerarono il convincimento nei soggetti passivi della legge, che questa poteva essere facilmente elusa.

Un terzo errore operato dalla legge fu quello di non occuparsi seriamente, dopo la riforma sanitaria, degli organi di controllo tecnici cui era affidata la vigilanza contro l'inquinamento con la conseguenza che venivano a mancare gli organi di controllo sul territorio.

3.3 LA NORMATIVA SUCCESSIVA ALLA LEGGE MERLI:

3.3.1 LA LEGISLAZIONE ANTECEDENTE LA LEGGE 979 / 82

Prima dell'entrata in vigore della legge n. 979/82, era gia' stata avviata in Italia, nell'ambito di una generale politica ambientalistica, quella piu' specifica dell'ambiente marino, sia con la ratifica di importanti convenzioni internazionali in materia di inquinamento, sia con l'adozione di specifiche norme interne di tutela dei beni ambientali.

Non era mancato, insomma, nel nostro ordinamento un approccio normativo sulle fonti inquinanti , anche parallelo a quello comunitario nel senso che al nostro legislatore non era sfuggita la necessita' di regolare le fonti dirette o indirette di inquinamento del mare ( scarichi, rifiuti, costruzioni in zone costiere, ecc. ), nonche' gli usi delle risorse marine (pesca, navigazione, sfruttamento della piattaforma continentale, ecc.).

I piu' significativi approdi di tale attivita' legislativa si esauriscono pero' , nella maggior parte, in disposizioni di principio ovvero in provvedimenti per lo piu' frammentari.

La stessa" legge Merli " non era riuscita a garantire un'efficace sistema di protezione del mare, in quanto si limitava a richiedere il rilascio, da parte delle autorita' competenti, della preventiva autorizzazione per l'immissione ( lecita ) in mare di sostanze nocive provenienti da terra.

Oggetto della disciplina introdotta da tale legge era, insomma, solo un particolare tipo di inquinamento, e cioe' quello di origine terrestre, derivante dallo scarico degli insediamenti civili e degli stabilimenti industriali dell'entroterra.

Restavano pertanto escluse sia le fuoriuscite accidentali che le immissioni volontarie da navi di idrocarburi ed altre sostanze nocive, loro residui, liquami, e rifiuti di bordo, i quali, non ricevendo una specifica tutela, ricadevano nel generico divieto - imposto dalla legge n. 963/65

( sulla disciplina della pesca marittima ) - di immissione di qualsiasi sostanza inquinante, atta a danneggiare le risorse biologiche del mare.

Le stesse leggi di esecuzione delle Convenzioni internazionali di Barcellona del 1976 e di Londra del 1972 per gli scarichi da navi o da aeromobili di rifiuti, ovvero del Protocollo di Atene per la protezione del Mediterraneo dall'inquinamento di origine terrestre del 7/5/80, o ancora del Protocollo del 3/4/82, redatto a Ginevra, relativo alle aree del Mediterraneo particolarmente protette, perche' di interesse biologico ed ecologico, storico, archeologico, ecc. , si limitano a recepire dichiarazioni di impegno dello Stato a garantire interventi di prevenzione dell'inquinamento marino, di monitoraggio delle fonti di degradazione o della qualita' delle acque; percio' restano " formali ", se pur solenni, obblighi delle parti contraenti di introdurre una concreta ed operante disciplina nazionale munita di una qualche sanzione.La stessa vicenda legislativa di origine internazionale, mirata alla salvaguardia - diretta ed indiretta - del Mediterraneo, sembra risolversi, in netta prevalenza, nella semplice enunciazione di principi e programmi o, se si vuole, nel solenne preannuncio di misure da prendere. Non diverso contenuto ha la legge n. 743 del 24/10/80, che ha approvato e reso esecutivo per l'Italia l'accordo Italo - Franco - Monegasco ( detto " RA.MO.GE " dalle sillabe iniziali delle citta' di Saint Raphael - Monaco - Genova, ubicate all'interno della zona di mare interessata dall'accordo ) sulla protezione delle acque del litorale mediterraneo, firmato a Monaco il 10/5/76. Si tratta di uno strumento di diritto internazionale che a pieno titolo rientra nella categoria degli accordi sub-regionali previsti dall'art.3 della Convenzione di Barcellona del 16/2/76. Con esso le parti contraenti, tramite la commissione all'uopo istituita, si impegnano a definire le azioni prioritarie e a promuovere gli orientamenti e le direttive in base alle quali i governi possono realizzare una piu' stretta collaborazione in vista di misure e rimedi il piu' possibile omogenei, da adottarsi per far fronte al comune fenomeno di degrado delle acque marine.

E' toccato allora ai giudici affrontare il difficile compito di conferire spessore ai principi nei casi concreti; ditalche' la giurisprudenza, sia quella di merito che di legittimita' , ha elaborato un costante indirizzo interpretativo, che ritiene applicabile la norma incriminatrice prevista dall'art. 635, cpv. , c.p. ( danneggiamento aggravato di acque pubbliche ) alle diverse fattispecie di inquinamento marino da navi ( es. petroliere ) o da impianti fissi. E ha posto così le premesse per il risarcimento del danno da reato, che troviamo poi " codificato " nella " legge - quadro a difesa del mare " del 31/12/82 n.979.

3.3.2 LA LEGGE 979 / 82

La legge 31 dicembre 1982 n. 979/82, recante " disposizioni per la difesa del mare ", contiene norme programmatiche sulle finalita' specifiche della legge, e cioè la protezione dell' "ambiente marino" e la prevenzione degli effetti dannosi alle "risorse del mare". La stessa legge all'articolo 25 definisce l'ambiente marino come insieme di risorse comprendente acque, fondali, e tratti di costa prospicenti il mare, con la flora e la fauna in essa viventi. Nonostante l'intitolazione "Disposizioni per la difesa del mare" tale legge non contiene misure di salvaguardia per tutte le forme di inquinamento del mare, in quanto trascura quelle di origine tellurica, quelle provenienti da scarico deliberato di rifiuti e quelle causate da attivita' di ricerca e di esplorazione dei fondali marini, in quanto le stesse sono per lo piu' regolate da norme derivanti da Convenzioni internazionali.

Secondo il primo comma dell'articolo 1, spetta al Ministero dell'ambiente, d'intesa con le regioni, attuare un piano generale di difesa del mare e delle coste marine dall'inquinamento e di tutela dell'ambiente marino, valido per tutto il territorio nazionale, tenuto conto dei programmi statali e regionali in materie connesse, degli indirizzi comunitari e degli impegni internazionali. Tale piano, di durata non inferiore a cinque anni è soggetto ad approvazione da parte del CIPE.²¹

La legge 979/82 prevede al Titolo II l'istituzione di un servizio di protezione dell'ambiente marino, nonche' di vigilanza costiera e di intervento per la prevenzione ed il controllo dell'inquinamento ( art. 2 lett. a ), un servizio di vigilanza sulle attivita' marittime ed economiche sottoposte alla giurisdizione nazionale ( art. 2 lett. c ) ed il potenziamento del servizio di vigilanza e soccorso in mare svolto dalle Capitanerie di porto (art.2 lett.c).

Nel Titolo III della legge in esame vengono invece poste le norme foondamentali per la disciplina del pronto intervento in caso di inquinamento, vengono quindi individuate le autorita' tenute ad assumere la direzione e la responsabilita' delle operazioni di emergenza, sulla base di piani locali e del piano nazionale. Nel caso di inquinamento o di imminente pericolo di inquinamento causato da immissioni, anche accidentali di idrocarburi e di altre sostanze nocive provenienti da qualsiasi fonte, la legge in esame indica alcune forme di intervento. E' previsto un primo tipo di intervento di " ordinaria amministrazione ", predisposto dall'autorita' marittima locale, tenuta ad effettuare tutte le operazioni necessarie " allo scopo di prevenire o eliminare gli effetti inquinanti o quantomeno attenuarli " ( articolo 11, c.1 ); una seconda forma di intervento di " emergenza locale " opera allorquando l'inquinamento o il pericolo di esso siano di tale entita' da determinare una situazione di eccezionale pericolo ( articolo 11, c.2), legittimato a dichiarare tale emergenza è il capo del compartimento marittimo territorialmente competente. Quando invece l'emergenza non è fronteggiabile con i mezzi a disposizione del Ministero dell'Ambiente, quest'ultimo dovra' rivolgersi al Ministro della protezione civile, il quale dichiarera' l'emergenza nazionale ed assumerà la direzione di tutte le operazioni.

Inoltre, poiche' nella nozione di difesa del mare il legislatore del 1982 ha ricompreso - come si e' detto - non solo interventi successivi di disinquinamento ma anche " preventivi " , volti cioe' a preservare determinate aree che rivestono particolare interesse sotto il profilo ecologico, la legge in esame ha previsto la possibilita' di istituire le

c.d. " riserve marine " .

Secondo la definizione contenuta nell'art.25, trattasi di ambienti marini formati da acqua, fondali e tratti di costa, che presentano un rilevante interesse per caratteristiche naturali, geomorfologiche, fisiche, biochimiche, con particolare riguardo alla flora e alla fauna marina e costiera esistente, e che, pertanto, vengono assoggettati ad una peculiare protezione.

La legge n. 979/82 ha introdotto, infine, uno specifico sistemea penale, attuativo della Convenzione di Londra del 2/11/1973 (MARPOL).

Innanzitutto, essa si preoccupa di delimitare il campo di applicazione delle disposizioni penali, riguardanti le sole " immissioni in mare di sostanze nocive all'ambiente marino provenienti da navi " ( art. 15 ).

Nella formulazione della norma si e' volutamente utilizzato il termine " immissione " al fine di contrapporlo al concetto di " scarico " ²² ; e cio' , proprio perche' il concetto di immissione e' piu' vasto di quello di scarico, potendo essere considerato come " ogni fuga, eliminazione, spargimento, perdita, scarico mediante pompaggio, emissione ed evacuazione " ( dalla citata Convenzione di Londra del 1973 ).

Scopo di questa legge e', dunque, la salvaguardia immediata dell'ambiente marino in se', quale bene autonomo, attuata attraverso il divieto di inquinamento sia delle acque territorali, che di quelle extraterritoriali limitatamente alle navi battenti bandiera italiana.

Il legislatore ha così disposto una tutela incondizionata del mare, ponendosi in linea con gli ultimi sviluppi del diritto internazionale del mare.²³

E ad integrazione dell'aspetto punitivo delle norme penali, ha sancito l'obbligo, per il soggetto inquinatore, del risarcimento - ripristino, comprendente , per l'appunto, il ristoro dei danni prodotti alle risorse marine e il rimborso delle spese sostenute per la pulizia delle acque e degli arenili; obbligo che e' posto a carico del soggetto inquinatore anche nel caso di sversamento verificatosi per atto involontario ed accidentale.

A prescindere, quindi, dalle critiche che si possono muovere alla legge n.979/82 per la sua scarsa attuazione, non puo' certo disconoscersi l'importanza che essa riveste nell'ambito di tutto il sistema di norme vigenti in materia di difesa delle acque dall'inquinamento.

Essa infatti ha colmato le lacune della precedente legislazione con un organico sistema di norme dirette specificamente alla difesa del mare, introducendo oltretutto una piu' moderna e piu' completa nozione di

" ambiente marino ", e disponendo, percio', piu' adeguate sanzioni penali e civili a carico degli inquinatori.²⁴

Una parte della dottrina comunque, si lamenta il fatto che tale legge ha operato una distinzione -non aderente ai recenti sviluppi del diritto internazionale- tra le navi aventi nazionalita' italiana e quelle straniere, così da assoggettare solo le prime alla giurisdizione nazionale.

3.3.3 LE NORME SUCCESSIVE ALLA LEGGE 979/82

Successivamente alla legge 979/82 sono state emanate diverse leggi a tutela del mare alcune delle quali hanno dato attuazione a direttive comunitarie o hanno ratificato convenzioni internazionali.

Con la legge 2 maggio 1983 n.305 si è dato luogo alla ratifica della Convenzione sulla prevenzione dell'inquinamento marino causato dallo scarico di rifiuti ed altre materie adottata a Londra il 12 ottobre 1978 nella quale le parti contraenti cercano di promuovere individualmente o collettivamente il controllo effettivo di tutte le fonti di inquinamento dell'ambiente marino e si impegnano ad adottare tutte le misure possibili per prevenire l'inquinamento marino causato dallo scarico di rifiuti o altri materiali suscettibili di mettere in pericolo la salute dell'uomo, di nuocere alle risorse biologiche, alla fauna, alla flora marina, di pregiudicare le zone di interesse turistico o di ostacolare altro uso legittimo del mare ( art. 1 ). Vengono inoltre intodotte una serie di norme sanzionatorie gia' recepite dalla legge 979/82.

Ai fini di disciplinare le attivita' di esplorazione e di coltivazione delle risorse minerali dei fondi marini, è stata emanata la legge 20 febbraio 1985 n.41. La presente disciplina mira a realizzare una razionale gestione delle risorse minerali dei fondi marini; essa ha carattere transitorio in vista dell'entrata in vigore per l'Italia di una convenzione internazionale relativa alla medesima materia. La legge precisa che per fondi marini si intendono il suolo ed il sottosuolo marini situati al di la' delle zone sottoposte alla giurisdizione nazionale degli stati costieri; per esplorazione si intende invece la ricognizione dettagliata, eseguita con mezzi tecnici e finanziari di rilievo allo scopo di accertare i depositi minerari economicamente coltivabili e di stabilire le modalita tecniche e le condizioni di coltivazione; per coltivazione infine si intende l'estrazione delle risorse minerali a fini economici.

L' Italia ha inoltre ratificato nel 1985 due convenzioni riguardanti la tutela del mar Mediterraneo: la convenzione di Ginevra del 1982 e la convenzione di Atene del 1980.

Con la legge 5 marzo 1985 n.127 si è dato luogo a ratifica ed esecuzione del protocollo relativo alle aree specialmente protette del Mediterraneo aperto alla firma a Ginevra il 3 aprile 1982 nel quale i Paesi contraenti si impegnano ad adottare tutte le misure necessarie al fine di proteggere le zone marine di importanza per la salvaguardia delle risorse naturali e dei paesaggi naturali del Mediterraneo nonche' per la salvaguardia del loro patrimonio culturale nella Regione. In particolare con il protocollo si vogliono creare o risanare aree protette al fine di salvaguardare in particolare: A ) i luoghi che presentino un valore biologico ed ecologico, la diversita' genetica della specie, nonche' livelli soddisfacenti per la loro popolazione, le zone di riproduzione e i loro habitat, i tipi rappresentativi di ecosistemi e i processi ecologici; B ) i luoghi che rivestono una importanza particolare in quanto luoghi di interesse scientifico, storico, estetico, archeologico, culturale od educativo.

Con la legge 5 marzo 1985 n.128 il nostro legislatore ha ratificato il protocollo relativo alla protezione del mar Mediterraneo dall'inquinamento di origine terrestre, aperto alla firma ad Atene il 17 maggio 1980, in cui le Parti contraenti si sono impegnate a prendere tutte le misure appropriate per prevenire, ridurre, combattere e controllare l'inquinamento della zona del mar Mediterraneo, dovuto agli scarichi dei fiumi, degli stabilimenti costieri e degli emissari oppure provenienti da qualsiasi altra fonte terrestre situata sul loro territorio.

Il nostro Paese ha inoltre aderito, con la legge 2 gennaio 1989 n. 17, alla Convenzione sulla conservazione delle risorse marine viventi in Antartide, adottata a Canberra il 20 maggio 1989.

La legge 28 febbraio 1992 n.220 riguardante interventi per la tutela del mare ha introdotto importanti norme a tutela dell'ambiente marino.

In base a quanto disposto dall'articolo 1 sono sottoposti a valutazione di impatto ambientale :

- la costruzione di terminali per il carico e lo scarico di idrocarburi e sostanze pericolose;

- lo sfruttamento minerario della piattaforma continentale;

- la realizzazione di condotte sottomarine per il trasporto delle sostanze pericolose;

- la realizzazione di impianti per il trattamento delle morchie e delle acque zavorra e di lavaggio delle navi che trasportano le sostanze di cui sopra. Tale trattamento è effettuato nei porti di Livorno e Trieste e negli altri porti ove esistono impianti idonei al trattamento delle medesime sostanze.

Restano da citare per cio' che riguarda la normativa a tutela del mare: il D.L. 9/10/1993 n.408, convertito in legge 6/12/1993 n.502 recante disposizioni urgenti per la regolazione degli scarichi termici a mare in cui vengono modificati alcuni parametri contenuti nella legge Merli; il D.M. 26/4/94 riguardante il trasporto marino di prodotti chimici pericolosi; il D.M. 28/7/94 con cui il Ministero dell'ambiente disciplina le attivita' istruttorie finalizzate all'autorizzazione allo scarico in mare dei materiali derivanti da attivita' di prospezione, ricerca e coltivazionedi giacimenti di idrocarburi liquidi e gassosi.

3.3.4 LA NORMATIVA A TUTELA DELLE ACQUE DI BALNEAZIONE

Fino al 1 giugno 1971 l'unica norma a tutela delle acque di balneazione era rappresentata dalle istruzioni ministeriali del 20 giugno 1896 che stabiliva il divieto di impianto di stabilimenti balneari marini o lacuali ad una distanza minore di metri 200 dallo sbocco di fogne o di altri canali in cui immettano acque immonde, salvo le eccezioni di cui all'articolo 22; come pure è vietato, salvo le stesse eccezioni, l'impianto di stabilimenti balneari sui corsi d'acqua ad una distanza minore di metri 200, a valle dello sbocco di cosifatte fogne o canali.

Il 1° giugno 1981 il Ministero della sanita', con la nota 400.5/79 DAG 67, definiva le istruzioni per emettere un giudizio di idoneita' delle acque di balneazione definendo modalita', i tempi e le frequenze dei prelievi, nonchŠ i parametri da esaminare.

Tale situazione si è protratta fino alla stagione balneare 1984 quando è entrato in vigore il DPR n.470 del 8 giugno 1982 concernente l'attuazione della direttiva CEE 76/160 relativa alla qualita' delle acque di balneazione. In base a questa normativa infatti, i rilevamenti ed il conseguente giudizio di idoneita' delle acque alla balneazione veniva subordinato ad un numero maggiore di parametri rispetto a quelli previsti dalla nota ministeriale del 1981. Per acque di balneazione si intendono le acque dolci, correnti o di lago e le acque marine nelle quali la balneazione è espressamente autorizzata ovvero non vietata (art. 2 lett. a ).

La legge n.470/82 dopo aver delineato agli articoli 3,4 e 5 le competenze di Stato, Regioni, Provincie, Comuni ( tali competenze verranno esaminate nel prossimo capitolo ) per cio' che concerne la tutela delle acque di balneazione, introduce due metodi di valutazione alternativi di idoneita' delle acque agli articoli 6 e 7 i quali potrebbero portare, anche se effettuati con estrema precisione a risultati diversi, e quindi a seconda del metodo adottato all'individuazione di zone piu o meno estese idonee alla balneazione.Appare quindi impossibile che nell'ambito della medesima legge possano coesistere due convenzioni per valutare irisultati e quindi la possibilita'di rischio per la salute pubblica che possono pero' condurre a conclusioni diverse dichiarando idonee alla balneazione in base all'articolo 6 zone che invece sarebbero escluse in base all'articolo 7 o viceversa.

La normativa ha previsto l'effettuazione di due controlli al mese nel periodo da aprile a settembre, nei punti fissati dalle regioni che non potranno distare l'uno dall'altro più di due chilometri. Il controllo tecnico ed il prelievo dei campioni è effettuato dai Laboratori di Igiene e Profilassi e sulla base dei risultati ottenuti nel corso della stagione balneare ( periodo compreso tra il 1 maggio e il 30 settembre salvo la facolta attribuita alle regioni di ampliare il periodo di tempo a seconda delle esigenze e consuetudini locali ) precedente i Sindaci, a mezzo di ordinanza provvedono a delimitare all'inizio della stagione, le zone non idonee alla balneazione individuate dalla Regione.

Il crescente manifestarsi del fenomeno dell'eutrofizzazione ( l'eccessivo accrescimento e abnorme moltiplicazione delle piante acquatiche, per effetto di elevate dosi di nutrienti sversati a seguito di attivita' prevalentemente antropiche ) specialmente sulle coste del mare Adriatico ha indotto il legislatore ad emanare la legge n. 283 del 4/8/89, recante provvedimenti urgenti per la lotta all'eutrofizzazione delle acque costiere del mare Adriatico e per l'eliminazione degli effetti, la quale, a tal fine, prevede piani regionali di intervento da presentarsi al competente Ministero dell'Ambiente.

Sempre pressato dall'emergenza relativa all'eutrofizzazione del mare Adriatico, il legislatore, con la legge 19/3/90 n. 57, ha istituito una Autorita' (Autorita' per l'Adriatico ) nell'ambito della Conferenza Stato-Regioni e composta in forma mista dalle regioni interessate e dai ministri (ambiente, sanita', protezione civile, ecc. ).

Tale autorita' esercita le funzioni in precedenza attribuite al Comitato di difesa del mare, e che riguardano, per l'appunto, l'adozione di un piano di risanamento ambientale del mare Adriatico, che si articola in programmi, progetti ed interventi anche a tutela della balneabilita'; il tutto, necessariamente e funzionalmente collegato ai vari piani di bacino, e in un quadro di riferimento degli accordi internazionali stabiliti dalla Italia con altri Stati rivieraschi, in particolare con la Jugoslavia.

Questo e', nella sua perimetrazione " esterna ", il " Master Plan " per l'Adriatico, che si spera possa essere validamente ed efficacemente realizzato.

Il fenomeno dell'eutrofizzazione è stato affrontato inoltre dal legislatore in ordine alla biodegradabilita' dei detergenti sintetici; al riguardo la legge 27-1-1992 n.98 (attuazione delle direttive comunitarie nn. 76/464, 82/176, 83/513, 84/156, 84/491, 88/347, 90/415 in materia di scarichi industriali di sostanze pericolose nelle acque ) nel modificare l'art.2 della legge 136/83 ( di disciplina della biodegradabilita' dei detergenti sintetici ) ha stabilito il divieto di produrre, detenere, commerciare, introdurre in territorio italiano o usare detersivi con bassa biodegradabilita'. In particolare il DM 25-6-1992, tenuto conto della normativa preesistente, fissa la percentuale di biodegradabilita' per ogni tipo di tensioattivo che non deve in alcun modo essere inferiore al 90% per i tensioattivi anioici e non ionici.

3.4 LE ALTRE MODIFICHE ALLA DISCIPLINA DEGLI

SCARICHI SUCCESSIVE ALLA LEGGE MERLI

3.4.1 LA TUTELA DELLE ACQUE DOLCI :

IL D.Lgs. 130/92

Il D.lgs. 130/92 del 25/1/92 è stato emanato in attuazione della Direttiva CEE n.78/659 avente per oggetto la disciplina della qualita' delle acque dolci che richiedono protezione o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci. Più in particolare la normativa in esame fa riferimento alle acque non salate correnti o stagnanti naturali, in cui possono vivere o vivono pesci appartenenti alle specie dell'habitat naturale ivi esistente. Sono percio' escluse nell'ambito di applicazione del D.Lgs. 130/92 le acque dolci superficiali dei bacini artificiali o naturali, utilizzati per l'allevamento intensivo delle specie ittiche , ovvero i canali artificiali ad uso multiforme e quelli costruiti per lo smaltimento dei liquami e acque reflue industriali che pertanto risultano ancora rientranti nella disciplina della legge Merli.

Oltre a definire piu' specifiche competenze per cio' che riguarda la disciplina delle acque dolci superficiali il D.Lgs. 130/92 introduce importanti novita' per ciò che riguarda il regime dei controlli ed il sistema sanzionatorio introducendo l'obbligo di risarcimento ambientale in capo a chiunque, con il proprio comportamento commissivo od omissivo, produce alterazioni lesive delle caratteristiche delle acque dolci superficiali, designate o classificate idonee alla vita dei pesci.

3.4.2 LA TUTELA DELLE ACQUE SOTTERRANEE:

IL D.Lgs. 132/92

Il D.Lgs. 132/92 del 27/1/92 ha dato attuazione alla direttiva 80/68/CEE concernente la tutela delle acque sotterranee dall'inquinamento provocato da sostanze pericolose.

Il decreto in parola definisce all'articolo 2 lettera a) le acque sotterranee come quelle acque che si trovano sotto la superficie del suolo nella zona di saturazione a contatto diretto con il suolo ed il sottosuolo; vengono definiti inoltre nel medesimo articolo i concetti di scarico diretto, scarico indiretto, e di inquinamento. Per scarico diretto si intende l'immissione nelle acque sotterranee di determinate sostanze ( che il decreto elenca nelle tabelle I e II allegate al medesimo ) senza percolazione nel suolo o nel sottosuolo (articolo 2 lett.b); nel caso invece di immissione di sostanze in acque sotterranee dopo percolazione nel suolo o nel sottosuolo si ha scarico indiretto ( articolo 2 lett. c). Per inquinamento infine si intende lo scarico di sostanze o di energia effettuato direttamente o indirettamente dall'uomo nelle acque sotterranee, le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo o la salute umana o l'approvvigionamento idrico, nuocere alle risorse viventi e alle risorse del sistema ecologico idrico, o ostacolare altri usi legittimi di acque.

Il decreto in esame non trova applicazione ( articolo 3 ):

a ) per gli scarichi degli effluenti domestici delle abitazioni isolate non raccordate ad una rete fognaria e situate al di fuori delle zone di protezione delle captazioni di acque destinate al consumo umano;

b ) per gli scarichi ove sia accertata la presenza di sostanze pericolose in quantita' e concentrazioni poco significative;

c ) per gli scarichi contenenti sostanze radioattive.

Il D.Lgs. 132/92 integra e modifica la legge Merli per cio' che riguarda la disciplina delle acque sotterranee; vengono fissate specifiche per il Ministero dell'Ambiente, la Regione, la Provincia ( tali competenze verranno esaminate nel capitolo 4 ), viene modificato il regime autorizzatorio e sanzionatorio introducendo, come per il D.Lgs 130/92, l'obbligo del risarcimento del danno ambientale.

3.4.3 LA DISCIPLINA DEGLI SCARICHI INDUSTRIALI :

IL D.Lgs. 133/92

Il D.Lgs. 133/92 del 27/1/92 ha dato attuazione alle direttive comunitarie 75/464/CEE, 82/176/CEE, 84/156/CEE, 84/491/CEE, 84/491/CEE, 84/491/CEE, 88/347/CEE, e 90/415/CEE in materia di scarichi industriali di sostanze pericolose nelle acque.

L'ambito di applicazione di tale decreto è dato dagli scarichi di sostanze pericolose specificate nelle tabelle I e II allegate al decreto che recapitnao nelle acque interne superficiali, nelle acque superficiali, nelle acque marine territoriali, nelle acque interne del litorale, nonchè in pubbliche fognature.

Il decreto in parola, dopo aver ribadito i concetti di inquinamento e di scarico simili a quelli enunciati dal D.lgs 132/92, definisce acque interne superficiali tutte quelle acque dolci superficiali correnti o stagnanti e acque interne del litorale le acque situate all'interno della linea di base che serve da riferimento per definire il limite marino delle acque territoriali e che si estendono nel caso di corsi di acqua fino al punto in cui in con bassa marea ed in periodo di magra si riscontra un sensibile aumento del grado di salinita' dovuto alla presenza di acqua marina ( art. 2 ).

Il regime autorizzatorio e sanzionatorio ed i limiti di accettabilita' limitatamente alle sostanze contenute nelle tabelle allegate al decreto vanno a modificare le norme contenute nella legge Merli come pure vengono puntualizzate in materia di scarichi nuove competenze a carico del Ministero dell'ambiente, della Regione e della Provincia che verranno analizzate in seguito.

3.4.4 LE ALTRE LEGGI A DISCIPLINA DEGLI SARICHI

Tra le leggi che hanno apportato modifiche alla legge 319/76 si possono infine menzionare:

- le gia' citate leggi n.502 del 6/12/96 riguardante la disciplina degli scarichi termici in mare ed il DM 28/7/94 riguardante la disciplina dello scarico di materiali derivanti da attivita' di prospezione ricerca e coltivazione di giacimenti di idrocarburi liquidi e gassosi,

- il D.P.R. 24 maggio 1988 n.217 di attuazione alla direttiva CEE 86/280 concernente i valori limite e gli obiettivi di qualita' per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato alla direttiva CEE n. 76/464,

- il D.L. 17/9/94 n.537 che ha apportato modifiche alla disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature in attesa dell'attuazione della direttiva 91/271 del 21/5/91 riguardante il trattamento delle acque reflue urbane.

3.5 LE NOVITA' APPORTATE DAI D.Lgs 132/92 E 133/92

Le novita' piu' importanti apportate dai decreti appena esaminati alla legge Merli riguardano una nuova definizione del concetto di scarico ed una sostanziale modifica del regime autorizzatorio.

Nei d.lgs 132 e 133 del 1992 per cio' che riguarda la definizione di scarico non viene fatta distinzione tra insediamenti produttivi e civili, ma solo tra le diverse sostanze immesse ed al corpo ricettore. Per cio' che riguarda in particolare la disciplina delle sostanze pericolose specificate nelle tabelle allegate ai decreti i valori limite di queste si sostituiscono ai valori stabiliti dalla legge Merli che continua tuttavia a disciplinare le sostanze pericolose non menzionate.

Cambia sensibilmente anche il regime autorizzatorio agli scarichi, i decreti in parola infatti non consentono autorizzazioni tacite ma solo espresse, con durata quadriennale, sia pure con decorrenza differenziata

In particolare il D.Lgs. 132/92 contiene due sostanziali differenze rispetto alla legge 319/76; in primo luogo la legge 319/76 richiede non il rilascio dell'autorizzazione bensì la presentazione di una domanda, in secondo luogo la legge 319/76 disciplina l'individuazione ed il controllo degli scarichi, non la qualita' delle acque sotterranee; il d.lgs 132/92 richiede, per il rilascio dell'autorizzazione, una preventiva indagine da parte dell'amministrazione nonche' la presentazione, da parte del privato di una relazione idrogeologica dell'area interessata oltre ad altri dati qualitativi e quantitativi attinenti allo scarico.

Per cio' che riguarda il regime autorizzatorio contenuto nel D.Lgs. 133/92 la maggiore differenza si riscontra nel " fattore di diluizione ", elemento del tutto estraneo alla legge Merli. La domanda di autorizzazione per gli impianti esistenti deve inoltre contenere il progetto di adeguamento ai valori limite ed i relativi tempi di realizzazione.

3.6 LE ALTRE LEGGI A TUTELA DELLE ACQUE

A) Legislazione sulle acque potabili

La legislazione italiana sulle acque potabili è ancora oggi lacunosa e frammentaria. La qualita' delle acque potabili è stata definita dalla circolare n.33 del 27/4/77 del Ministero della Sanita', altre due successive circolare indicarono le caratteristiche dell'acqua potabile ottenuta per dissalazione recando altresì norme relative a tubazioni e accessori in plastica e in gomma. Altri due provvedimenti ( DPR 515/82 in attuazione della derettiva CEE 75/440 e DM 15/2/83 ) specificarono le norme tecniche generali per la regolamentazione dell'installazione e l'esercizio degli impianti di acquedotto classificando le acque dolci superficiali in tre categorie ( A1, A2, A3 ) in relazione alle caratteristiche fisiche, chimiche, microbiologiche. Con il DPR 236 del 24/5/88 è stata data attuazione alla direttiva CEE 80/778 che disciplina la qualita' delle acque destinate al consumo umano; il decreto in parola in particolare disciplina le aree di salvaguardia delle risorse idriche al fine di garantire, mantenere e migliorare le caratteristiche qualitative delle acque potabili.

B ) Concessione di acque pubbliche

In materia di riordino delle concessioni delle acque pubbliche l'articolo 10 della legge 12/7/93 n.275 ha disposto il censimento dei pozzi esistenti sul territorio nazionale con obbligo di denuncia da effettuarsi a cura dei proprietari, possessori o utilizzatori all'autorita' competente. La normativa ha come scopo principale il monitoraggio circa la dislocazione delle fonti di approvvigionamento, gli usi, la disponibilita' di acque sotterranee, sulla possibile loro classificazione fra le acque pubbliche quando ne ricorrano le condizioni.

C ) Leggi speciali a salvaguardia di Venezia e della sua laguna

Tra gli interventi a tutela del patrimonio artistico e storico il piu' importante è quello relativo alla salvaguardia di Venezia e della sua laguna. La legge 171/73 dichiara che la salvaguardia di Venezia e della sua laguna è un problema di preminente interesse nazionale e che pertanto è compito della Repubblica garantire la salvaguardia dell'ambiente storico, archeologico ed artistico di Venezia, tutelarne l'equilibrio idraulico e preservare l'ambiente dall'inquinamento delle acque. La legge 171/73 è stata integrata da altre leggi sempre miranti alla salvaguardia di Venezia tra cui il D.L. 96/1995 recante: interventi urgenti per il risanamento e l'adeguamento dei sistemi di smaltimento delle acque usate e degli impianti igienico sanitari nei centri storici e nelle isole dei comuni di Venezia e Chioggia.

D ) Le norme a tutela della pesca

Tra le norme a tutela della pesca merita menzione il gia' citato T.U. sulla pesca del 1931, successivamento modificato dal DPR 987/55, il quale all'articolo 6 pone il divieto immettere o diffondere nelle acque sostanze che possano stordire, intorpidire o uccidere i pesci; tale divieto, secondo l'orientamento della Suprema Corte è valido anche quando l'immissione avviene in acque totalmente prive di fauna ittica, in precedenza distrutta da altri inquinamenti. Tra le norme successive si possono evidenziare la legge 963/65 ,che prevede la possibilita' che il Ministero competente si costituisca parte civile, e la legge 41/1982 a disciplina della pesca turismo.

E ) Altre leggi a tutela delle acque

Tra le altre leggi a tutela delle acque si possono segnalare:

- il D.Lgs 131/92 in attuazione della direttiva CEE n.79/923 riguardante i requisiti di qualita' delle acque destinate alla molluschicoltura integrato dal D.Lgs 30/12/92 n.530 di attuazione della direttiva CEE 91/492 che stabilisce norme sanitarie applicabili alla produzione e commercializzazione di molluschi bibaldi vivi.

- legge 584 del 21/10/94 recante misure urgenti in materia di dighe

3.7 LA LEGGE QUADRO PER LA DIFESA DEL SUOLO:

LA LEGGE 183/1989

La legge 18 maggio 1989 n.183 recante norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo ha come fine quello di assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la gestione e la fruizione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e socoale, la tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi. A tale scopo la Pubblica Amministrazione si adopera concretamente per garantire una costante opera di carattere conoscitivo, di programmazione e pianificazione degli interventi e la loro esecuzione.

La legge detta all'articolo 1 comma 3 alcune precisazioni terminologiche; per acque si intendono quelle meteoriche, fluviali, sotterranee e marittime, per corso d'acqua si intende i corsi d'acqua, i fiumi, i torrenti, i canali, i laghi, le lagune e gli altri corpi idrici. Con il termine bacino idrografico si ìntende invece il territorio dal quale le acque fluviali i di fusione delle nevi e dei ghiacciai, defluendo in superficie si raccolgono in un determinato corso d'acqua direttamente o a mezzo di affluenti, nonche' dal territorio che puo' essere allagato dal medesimo corso d'acqua, ivi compresi i suoi rami terminali con le foci del mare ed il litorale marittimo prospiciente; qualora un territorio possa essere allagato dalle acque di piu' corsi d'acqua, esso si intende ricadente nel bacino idrografico il cui bacino imbrifero montano ha la superficie maggiore.

Infine, si intende per sub-bacino la parte di bacino idrografico, individuato dalla competente autorita' amministrativa.

La legge 183/89 ai capi II e III disciplina le competenze di Stato, Regioni, Province ed altri organi preposti in merito a due finalita':

a ) Attivita' conoscitiva, ovvero la raccolta, l'elaborazione e la diffusione di dati attinenti allo studio degli elementi di rischio ambientale.

b) Attivita' di pianificazione, di programmazione e di attuazione, ovvero le attivita' destinate a realizzare gli obiettivi che la legge 183/89 si prefigge.

La legge in parola divide il territorio nazionale in bacini idrografici classificandoli in 11 bacini di interesse nazionale, 18 bacini di interesse interregionale. Gli altri bacini compresi nel territorio nazionale sono di interesse regionale.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dei Lavori Pubblici previa del Comitato Nazionale per la difesa del suolo redige il piano di bacino il quale ha valore di piano territoriale di settore ed è lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa ed alla valorizzazione del suolo e la corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato (art..17). I piani sono attuati attraverso programmi triennali di intervento, redatti tenendo conto degli indirizzi e delle finalita' dei piani medesimi.

La legge 183/89 è stata integrata dalla legge n.36 del 5/1/94 recante disposizioni in materia di risorse idriche. La legge ha come obiettivo la programmazione e la gestione della risorsa acqua nel rispetto dei piani di bacino istituiti con la legge 183/89 mediante l'introduzione del servizio idrico integrato organizzato da Comuni e Provincie di ciascun ambito territoriale ottimale e costituito dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognature e di depurazione delle acque reflue al fine di garantirne la gestione secondo criteri di efficienza, di efficacia e di economicita'.

CAPITOLO QUARTO

ENTI ED ORGANI PREPOSTI ALLA TUTELA GIURIDICA DELLE ACQUE

INTRODUZIONE

Il sistema delle competenze in merito alla tutela giuridica delle acque è articolato su quattro livelli: Stato, Regioni, Province, Comuni.

Lo Stato ha compiti generali di indirizzo e di coordinamento attraverso l'azione del Ministero dell'Ambiente coadiuvato in alcune circostanze da altri Ministeri; le Regioni hanno un ruolo di governo, programmazione e coordinamento a livello locale, le Province e i Comuni hanno competenze in merito a materie specifiche legate per lo più al controllo e all'autorizzazione agli scarichi.

Tale sistema, delineatosi a seguito della legge 349/86 istitutiva del Ministero dell'Ambiente è caratterizzato da parallelismo e frammentarieta' delle competenze; è bene evidenziare infatti che il Ministero dell'Ambiente si trova ad adempiere ai propri compiti spesso di concerto con altri Ministeri con il conseguente pericolo di conflitti che possono sorgere in conseguenza di analisi particolaristiche e corporative dei problemi.

La frammentarieta' delle competenze che ne deriva rischia di dar vita ad iniziative settoriali e contraddittorie, spesso frutto di compromessi tra le varie amministrazioni statali che abbiano una qualche competenza nella tutela dell'ambiente, che non diano luogo a misure ed interventi incisivi e tempestivi di cui l'ambiente avrebbe bisogno.

4.1 IL MINISTERO DELL' AMBIENTE

4.1.1 LE COMPETENZE GENERALI

Istituito con la legge 349/86 il Ministero dell'Ambiente ha il compito di assicurare "la promozione, la conservazione, ed il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla qualità della vita nonchè alla conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dell'inquinamento" ( art.1 comma 2 ) a tale scopo il Ministero "compie e promuove studi, indagini e rilevamenti interessanti l'ambiente...adotta, con i mezzi dell'informazione le iniziative idonee a sensibilizzare l'opinione pubblica alle esigenze ed ai problemi dell'ambiente" ( art.1 comma 3 ).

Le competenze del Ministero dell'Ambiente possono dividersi in tre categorie.

La prima categoria di competenze riguarda le decisioni affidate in via esclusiva al Ministero; oltre alle funzioni gia' citate relative all'articolo 1 della legge 349/86 il Ministero dell'Ambiente in particolare ha il compito di:

- elaborare la proposta di alcuni atti di programmazione;

- assicurare la più ampia divulgazione delle informazioni ai cittadini, attraverso varie pubblicazioni, tra cui la relazione biennale sullo stato dell'ambiente;

- emanare provvedimenti urgenti per prevenire danni all'ambiente;

- esercitare le funzioni spettanti allo Stato in materia di inquinamento atmosferico, acustico e radioattivo ad eccezione di quelle esercitate di concerto con le altre amministrazioni;

- disporre verifiche tecniche sullo stato di inquinamento dell'atmosfera, delle acque e del suolo e sullo stato di conservazione di ambienti naturali;

- esercitare funzioni di programmazione e di coordinamento e indirizzo in materia di smaltimento rifiuti e di tutela delle acque ( tali funzioni verranno esaminate nel paragrafo 4.3 );

- esercitare le funzioni amministrative in materia di aree protette;

- promuove e cura l'adempimento di convenzioni internazionali, delle direttive e dei regolamenti comunitari concernenti l'ambiente ed il patrimonio naturale;

- coordinare la partecipazione italiana ai programmi di ricerca ambientale definiti dalla Comunita' Europea.

Al Ministero dell'ambiente inoltre sono state trasferite in base alla legge 537/93 le competenze in materia di tutela e difesa dell'ambiene marino del soppresso Ministero della Marina Mercantile.

Infine, il Ministro dell'ambiente presiede il Comitato istituzionale dell'Autorità di bacino, il Comitato per le aree naturali protette e la Commissione per le valutazioni di Impatto ambientale.

La seconda categoria di competenze riguarda gli atti che richiedono il concerto tra il Ministero dell'Ambiente ed altre Amministrazioni. Questi atti si dividono in due categorie:

a) atti ad iniziativa del Ministero dell'Ambiente;

b) atti ad iniziativa di altre Amministrazioni od adottati in coordinamento con altre Amministrazioni.

Nella categoria sub a) rientrano:

- le iniziative che il Ministro dell'Ambiente d'intesa con il Ministro dei Lavori Pubblici adotta per assicurare il coordinamento delle funzioni di tutela dell'ambiente con gli interventi per la difesa del suolo e per la tutela e utilizzazione delle acque ( art.2 c.6 legge 349/86 );

- i piani predisposti dal Ministro dell'Ambiente di concerto con il Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica e con i Ministri interessati in materia di ambiente ( art. 2 c.20 legge 349/86 );

La categoria sub b) comprende:

- le proposte del Ministro dell'Ambiente di concerto con il Ministro della Sanita' al Presidente del Consiglio dei Ministri per la fissazione dei limiti massimi di accettabilita' delle concentrazioni e delle esposizioni relativi ad inquinamenti di natura chimica, fisica e biologica relativamente all'ambiente esterno e abitativo ( art. 2 c.14 legge 349/86 );

- la partecipazione del Ministro dell'ambiente al concerto per la predisposizione del piano nazionale per la protezione civile ( art. 2 c. 19 legge 349/86 );

- le iniziative prese di intesa tra il Ministro dell'ambiente ed il Ministro per i beni culturali ed ambientali per assicurare il coordinato esercizio delle attribuzioni di rispettiva competenza ( art. 3 legge 349/86 );

- i rapporti di cooperazione istaurati e sviluppati dal Ministero dell'Ambiente previo coordinamento con il Ministro degli affari esteri e degli altri Ministri interessati.

Inoltre il Ministro dell'ambiente è membro del Comitato interministeriale per la programmazione economica, della Consulta per la difesa del Mare dagli inquinamenti, del Comitato dei Ministri per i servizi tecnici nazionali e gli interventi nel settore della difesa del suolo e, in base alla legge 36/94 di concerto con i Ministri della sanità, dell'industria del commercio e dell'artigianato, e con il Ministro dei lavori pubblici provvede con decreto a disciplinare il trattamento delle acque reflue urbane.

La terza categoria di competenze infine fa riferimento alle decisioni di portata generale la cui competenza è affidata al Consiglio dei Ministri o ai Comitati interministeriali, su proposta del Ministro dell'ambiente, spesso di concerto con altri Ministri e, talvolta, sentite le Regioni o le Commissioni parlamentari. Tra gli atti più importanti si possono evidenziare:

- le deliberazioni di indirizzo e di coordinamento delle attivita' amministrative regionali in materia ambientale ( art. 9 c. 1 legge 349/86 );

- il programma triennale per i rifiuti;

- il programma di emergenza in materia di rifiuti ( volto ad individuare aree di stoccaggio, impianti di smaltimento e discariche );

- la dichiarazione di aree ad elevato rischio di crisi ambientale ed il conseguente piano di disinquinamento;

- il programma triennale per la tutela dell'ambiente;

- il programma triennale per gli interventi a difesa del suolo;

- il piano per il risanamento del Mare Adriatico ed il connesso piano di ricerca

- il programma triennale per le aree naturali protette;

- il decreto di istituzione dei parchi nazionali.

4.1.2 LA STRUTTURA

La struttura del Ministero dell'Ambiente è regolata dalla legge 349/86, dal D.P.R. 306/87, e dalla legge 597/26.

Il Ministro nell'esercizio delle sue funzioni è coadiuvato da un'ufficio di Gabinetto il cui funzionamento è regolato dall'art.4 legge 306/87 che prevede che con decreto del Ministro esso possa essere articolato in:

a) ufficio legislativo, il quale predispone gli schemi dei provvedimenti normativi, segue l'attivita' legislativa della Camera, studia gli schemi legislativi degli altri Ministeri, studia e risponde alle interrogazioni, interpellanze e mozioni parlamentari, cura i rapporti con Parlamento e Regioni;

b) ufficio studi, il quale svolge attivita' di indagine su materie non di competenza dei singoli servizi e, d'intesa con i servizi, individua i problemi da analizzare, studiare e risolvere;

c) ufficio stampa, il quale informa il Ministro, cura i rapporti con i mezzi di informazione, divulga le informazioni di interesse pubblico, le comunicazioni del Ministro ed i comunicati ufficiali, attende alla diramazione delle informazioni degli uffici del Ministero.

Il coordinamento delle azioni svolte dal Ministero è affidato a sei servizi istituiti al suo interno:

a) Servizio conservazione della natura;

b) Servizio valutazione impatto ambientale, informazione ai cittadini, valutazione sullo stato dell'ambiente;

c) Servizio di collaborazione al funzionamento degli organi di alta consulenza del Ministero e per l'organizzazione ed il coordinamento dei loro uffici ausiliari;

d) Servizio affari generali e del personale;

e) Servizio tutela delle acque, disciplina dei rifiuti e risanamento del suolo;

f) Servizio inquinamento atmosferico, acustico, per l'industria a rischio.

Al fine di non dilatare eccessivamente la struttura del Ministero, la legge 349/86 e la legge 306/87 prevedono la possibilita' per il Ministero dell'ambiente di ricorrere a strutture esterne per l'esercizio delle sue funzioni:

- il Ministero può ricorrere inoltre a:

a) servizi tecnici dello Stato, previa intesa con i Ministri competenti;

b) servizi tecnici delle USL previa intesa con la Regione;

c) organi di consulenza tecnico scientifica dello Stato;

d) enti pubblici specializzati operanti a livello nazionale;

e) istituti e dipartimenti universitari, previa stipulazione di convenzioni.

La legge 349/86 ha inoltre istituito due organismi permanenti di alta consulenza del Ministero:

a) Il Comitato scietifico ( art. 11 )

b) Il Consiglio nazionale dell'ambiente ( art. 12 )

Operano infine a sostegno del Ministero dell'Ambiente due commissioni:

a) la Commissione tecnico-scientifica per la valutazione dei progetti di protezione e risanamento ambientale, la quale si esprime in merito alla valutazione di fattibilita' tecnico-economica con particolare attenzione all'analisi costi-benefici delle inizative del Ministero e di ogni altro intervento che il Ministro voglia sottoporre all' analisi della Commissione;

b) la Commissione nazionale per la ricerca scientifica e tecnologica ambientale, istituita con decreto 8-2-89 del Ministro dell'ambiente e presieduta dallo stesso Ministro insieme con il Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, la quale predispone un quadro conoscitivo delle strutture pubbliche e private e dell'attivita' di ricerca svolte per la protezione dell'ambiente attraverso l'elaborazione e la raccolta di dati e di informazioni, svolge inoltre la funzione di formulare proposte circa gli interventi da realizzare nel settore della ricerca scientifica e tecnologica per la protezione dell'ambiente.

4.1.3 LE ATTRIBUZIONI IN MATERIA DI TUTELA GIURIDICA DELLE ACQUE DEL MINISTERO DELL'AMBIENTE

Le numerose leggi in materia di tutela delle acque emanate dopo la legge Merli hanno fatto si che il Ministero dell'ambiente fosse investito da moltissime competenze le quali possono essere classificate in:

a) competenze già attribuite al Comitato interministeriale previsto dalla legge 319/76 ( legge Merli );

b) competenze in materia di acque dolci idonee alla vita dei pesci;

c) competenze in materia di salvaguardia delle acque sotterranee;

d) competenze in materia di scarichi industriali di sostanze pericolose;

e) competenze previste dal D.P.R. 515/1982 in materia di produzione di acque potabili.

f) competenze in materia di tutela del mare e della balneazione.

Per cio' che riguarda le competenze previste dalla legge Merli si possono evidenziare:

- le funzioni di indirizzo, promozione, consulenza e coordinamento generali delle attività pubbliche e private connesse con l'applicazione della legge n.319/76;

- il rilevamento del piano generale di risanamento delle acque, coordinato con i piani regionali e loro compatibilità;

- i criteri generali per un corretto e razionale uso dell'acqua a fini produttivi, irrigui, industriali, civili, individuazione degli standards di consumo;

- la determinazione delle norme tecniche generali per:

a) impianti di acquedotto, fognatura e depurazione,

b) smaltimento dei liquami e dei fanghi;

c) impianti di smaltimento nel suolo e sottosuolo per insediamenti civili inferiori a 50 vani o 5000 mc.

Le competenze del Ministero dell'ambiente in materia di acque dolci destinate alla vita dei pesci sono disciplinate dal D.Lgs. 25/1/92 n. 130 in attuazione della direttiva CEE 78/659; al Ministro dell'ambiente competono le funzioni riguardanti:

- le funzioni di indirizzo, promozione, consulenza e coordinamento generali delle attività connesse di protezione o miglioramento delle acque idonee alla vita dei pesci.

- la verifica della corretta esecuzione degli adempimenti dell'osservanza dei termini prestabilite e della compatibilita' dei piani regionali, quando si riferiscono a bacini idrograficia carattere interregionale;

- l'integrazione del piano generale di risanamento delle acque per gli aspetti afferenti le acque idonee alla vita dei pesci, opportunamente integrati anche dalle Regioni;

- la tenuta e l'aggiornamento dell'elenco nazionale delle acque dolci superficiali classificate in base ai criteri stabiliti dal Dlgs 130/92, in base ai dati forniti dalle Regioni.

Competono inoltre al Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della sanita' e dell'industria, del commercio e dell'artigianato le funzioni riguardanti:

- la predisposizione e l'aggiornamento dei criteri generali e delle modalita' per la classificazione e la redazione degli elenchi delle acque dolci superficiali da assoggettare alla disciplina del D.lgs 130/92, nonchè delle modalità di rilevamento delle caratteristiche delle acque;

- la modifica dei valori limite e dei metodi di campionamento e di analisi per adeguarli ai criteri previsti dalla Comunità europea.

Il Ministero dell'Ambiente, secondo quanto disposto dal D.lgs 132/92 in attuazione della direttiva CEE 80/68 in materia di tutela delle acque sotterrane dall'inquinamento provocato da alcune sostanze pericolose:

- svolge le funzioni di indirizzo, promozione, consulenza e coordinamento generali delle attività connesse alla salvaguardia delle acque sotterranee;

- determina i criteri generale e le metodologie per la formazione e l'aggiornamento del catasto degli scarichi diretti nelle unità geologiche profonde e di quelli indiretti nelle acque sotterranee;

- cura gli adempimenti comunitari previsti dalla direttiva 80/68 CEE

Inoltre il Ministero dell'ambiente di concerto con il Ministero della sanità e dell'industria, commercio e artigianato:

- determina i valori dell'inquinamento poco significativo;

- fissa i requisiti in termini di concentrazione delle sostanze indicate nelle tabelle allegate al D.lgs. 132/93;

- fissa le misure necessarie per impedire o limitare scarichi diretti di sostanze pericolose provocati da operazioni sul suolo o nel sottosuolo diverse da quelle disciplinate dal D.lgs 132/92

. Secondo quanto disposto dal D.lgs. 133/92 in materia di scarichi industriali di sostanze pericolose nelle acque il Ministero dell'ambiente:

- determaina gli indirizzi ed attua il coordinamento delle attività connesse all'applicazione della citata normativa ( D.lgs 133/92 );

- stabilisce specifiche metodologie per il rilevamento delle caratteristiche qualitative delle acque di scarico e dei corpi specifici ricettori;

- fissa i criteri metodologici per l'acquisizione e l'elaborazione dei dati conoscitivi da parte delle Regioni e cura l'acquisizione e l'elaborazione dei dati forniti dalle stesse Regioni;

- individua i casi in cui è obbligatoria l'istallazione di strumenti per il controllo automatico degli scarichi contenenti le sostanze pericolose e fissa le cadenze temporali alle quali il titolare dello scarico deve inviare i risultati del controllo all'autorità competente;

- fornisce, agli organi della Comunità Europea tutte le informazioni ed esegue tutte le comunicazioni prescritte dalla normativa comunitaria di settore;

- presenta al Parlamento una relazione annuale sullo stato di attuazione delle direttive sopra citate.

Sempre in tema di scarichi industriali di sostanze pericolose disciplinate dal D.lgs. 133/92 il Ministero dell'Ambiente, di concerto con il Ministero della sanità, dell' industria, del commercio e dell' artigianato:

- aggiorna in relazione alle conoscenze scientifiche i dati riportati nelle Tabelle A e B del D.lgs 133/92 coordinandoli con i valori contenuti nella legge 319/96;

- fissa i valori limite delle norme di emissione relativi alle sostanze contenute nella Tabelle A e B del D.lgs 133/92;

- attua ed integra le disposizioni comunitarie relative alle procedure di sorveglianza e controllo da applicare agli scarichi, ai metodi di campionamento e di analisi ed indica le cadenze temporali dei controlli stessi;

- individua la migliore tecnologia in commercio nella comunità comprensiva anche delle tipologie di processi produttivi inquinanti, comportante l'eliminazione o la riduzione dall'inquinamento provocato dalle sostanze indicate dell'allegato A D.lgs 133/92.

- definisce, sentite le autorità di bacino di rilievo nazionale regionale e interregionale, nonchè gli altri Ministeri interessati, programmi specifici tesi ad evitare o eliminare l'inquinamento derivante da fonti significative, comprese quelle multiple e diffuse delle sostanze previste nell' allegato A del D.lgs 133/92 diverse dalle fonti di scarichi soggette a regime di valori limite comunitarie e delle norme nazionali di emissione.

- fissa, di concerto col Ministero della sanita', gli obiettivi di qualità delle varie categorie dei corpi idrici, ne determina le classi in relazione agli obiettivi medesimi, tenendo conto della loro utilizzazione attuale o potenziale;

- dispone, di concerto con i Ministri della sanità, delle risorse agricole, alimentari e forestali, dell'industria, commercio e artigianato, in ordine alla composizione ed ai criteri d'uso delle sostanze e prodotti per il conseguimento degli obiettivi di qualità delle varie categorie di corpi idrici;

- stabilisce i criteri e le direttive per la predisposizione dei piani regionali di risanamento e per l'assegnazione alle classi di qualità dei vari corpi idrici;

- stabilisce i criteri di massima per l'attuazione di piani e criteri per l'adozione di misure necessarie per il raggiungimento degli obiettivi di qualità.

Secondo quanto disposto dal D.P.R. 236 del 24/05/1988 in attuazione della direttiva CEE 80/778 concernente la qualita' delle acque destinate al consumo umano, il Ministero dell'ambiente, di concerto con il Ministero della sanita':

- svolge le funzioni di indirizzo, promozione, consulenza e coordinamento generali delle attività connesse all'attuazione del decreto;

- stabilisce ed aggiorna specifiche metodologie per il rilevamento delle caratteristiche qualitative delle acque dolci, sotterranee, salmastre e marine da destinare al consumo umano, nonchè dei criteri per la formazione e l'aggiornamento dei relativi catasti;

- stabilisce norme tecniche per la tutela preventiva ed il risanamento della qualità delle acque destinate al consumo umano, nonchè i criteri generali per l'individuazione delle aree di salvaguardia delle risorse idriche;

- stabilisce le norme tecniche per l'istallazione degli impianti da acquedotto e per lo scavo, perforazione, trivellazione, manutenzione chiusura e riapertura dei pozzi d'acqua ( al concerto partecipa anche il Ministro dei lavori pubblici);

- acquisisce ed elabora informazioni sulla qualità delle acque destinate al consumo umano.

Le attribuzioni in materia di tutela del mare e della balneazione del Ministero dell'Ambiente sono disciplinate dalle leggi 979/82, 220/92, 470/82 nonchè dalla legge 537/93 di soppressione del Ministero della marina mercantile.

Secondo quanto disposto da queste leggi il Ministero dell'ambiente:

- rilascia l'autorizzazione agli scarichi in mare su proposta del Capo del compartimento marittimo interessato al quale va proposta la domanda;

- coordina il servizio di sorveglianza e protezione dell'ambiente marino, di vigilanza costiera e di intervento per la protezione ed il controllo degli inquinamenti del mare. Per il sistema di sorveglianza sulle attivitita' in mare sono istituiti 6 centri operativi il cui funzionamento è regolato dal D.M. 20 giugno 1983;

- istituisce le riserve marine su proposta del Consiglio Nazionale per la protezione dell'ambiente naturale e della Consulta per la difesa del Mare dagli inquinamenti sentite Regioni e Comuni interessati; la vigilanza sulle riserve è affidata all' Ispettorato centrale per la difesa del mare che si avvale delle competenti Capitanerie di porto;

- promuove tutte le attivita' di tutela, ricerca, protezione e valorizzazione del mare e delle sue risorse, nomina presso ogni Capitaneria competente una Commissione di riserva;

- rilascia, di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato i permessi di esplorazione e coltivazione delle risorse minerali dei fondi marini;

- emana direttive per il coordinamento dell'attività di controllo e di sorveglianza della navigazione delle navi che trasportano sostanze di cui all'articolo 1 c.1 lett.a legge 220/92 recante interventi per la difesa del mare;

- svolge funzioni di indirizzo, promozione, consulenza e coordinamento delle attivita' connesse alla qualità delle acque di balneazione;

- aggiorna le tabelle riportanti i requisiti di qualita' delle acque di balneazione e delle norme tecniche.

Con la soppressione nel 1993 del Ministero della Marina Mercantile e del Ministero dei Trasporti sono state trasferite al Ministero dell'ambiente le funzioni riguardanti la tutela e la difesa dell'ambiente marino; a tale scopo il Ministero dell'ambiente si avvale dell'ICRAM ( Istituto Centrale di ricerca applicata al mare ). Sono stati inoltre trasferiti al Ministero dell'ambiente:

- l'Ispettorato centrale per la difesa del Mare,

- il Centro nazionale di coordinamento e raccolta dati,

- il Sistema italiano di difesa del mare ( SIDIMAR ),

- il Centro pilota per la difesa del mare Adriatico di Ancona,

- la Consulta per la difesa del mare dagli inquinamenti ,

- le Commissioni di riserve marine,

- il Comitato permanente interministeriale di pronto intervento,

- la Commissione di cui al D.M. 289/88

Il Ministero dell'ambiente infine, secondo quanto disposto dalla legge 349/86 all'articolo 8, " in caso di mancata attuazione o di inosservanza da parte delle Regioni, delle Province e dei Comuni, delle disposizioni di legge relative alla tutela dell'ambiente, e qualora possa derivarne un grave danno ecologico, il Ministro dell'Ambiente, previa diffida ad adempiere entro un congruo termine,...........adotta le necessarie misure provvisorie di salvaguardia, anche a carattere inibitorio di opere, di lavoro, attività antropiche, previa comunicazione alle autorità competenti "; l'articolo 9 prevede inoltre che nell'ipotesi di persistente inattività degli organi Regionali nell'esercizio delle funzioni delegate il Ministro dell'ambiente sentita la Regione interessata, assegna un congruo termine per provvedere; scaduto tale termine e persistendo l'inattività della Regione, il Ministro può sostituirsi ad essa, disponendo il compimento di atti relativi.

4.2 L'AZIENDA NAZIONALE PROTEZIONE AMBIENTALE

Con il referendum del 18 e 19 aprile 1993, promosso dall'associazione "Amici della Terra", l'80% dei votanti ha sancito l'abrogazione delle norme della legge n.833/78 che attribuivano la gestione delle attività tecnico scientifiche di controllo e di prevenzione dell'inquinamento al Servizio sanitario nazionale e alle USSL.

L'esito del referendum ha portato all'emanazione del D.L. 4 agosto 1993 n.274, recante " Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell' Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente ", successivamente reiterato nel D.L. 2 ottobre 1993, n.395 e, finalmente, nel D.L. 4 dicembre 1993, n.496, convertito con sostanziali modificazioni nella legge 21 gennaio 1994, n.61.

L' ANPA è sottoposta al controllo della Corte dei Conti ed alla Vigilanza del Ministero dell'ambiente. Organi dell'Agenzia sono:

a) il Consiglio di amministrazione, che dura in carica tre anni ed è composto da tre membri designati dal Ministro dell'ambiente e nominati dal Presidente del Consiglio;

b) il Presidente, eletto dal Consiglio di amministrazione;

c) il direttore, scelto tra persone di adeguata preparazione sciontifica e nominato per cinque anni;

d) il Collegio dei Revisori, composto da due membri effettivi e due supplenti, nominati dal Presidente del Consiglio su proposta del Ministro del Tesoro.

L'articolo 1 legge 61/94 individua le attività tecnico scientifiche di competenza dell'ANPA tra le quali si possono evidenziare:

- la promozione della ricerca di base e applicata sugli elementi dell'ambiente fisico, sui fenomeni di inquinamento, sulle condizioni generali e di rischio, sulle forme di tutela degli ecosistemi;

- la raccolta e la pubblicazione di tutti i dati sulla situazione ambientale anche attraverso la realizzazione del sistema informativo e di monitoraggio ambientale in raccordo con i servizi nazionali;

- predisposizione di proposte e pareri alle autorità richiedenti in relazione agli standards di qualità, alle modalità di smaltimento dei rifiuti, alle norme di campionamento e di analisi, alle metodologie per il rilevamento dello stato dell'ambiente, per il controllo dei fenomeni di inquinamento, e dei fattori di rischio nonchè interventi per la tutela, il risanamento ed il recupero dell'ambiente;

- cooperazione con organizzazioni internazionali ( Agenzia europea dell'ambiente, Comunità Europea ) ;

- promozione della ricerca e della diffusione di tecnologie ecologicamente compatibili e di prodotti a ridotto impatto ambientale;

- aggiornamento e verifica dell'efficacia tecnica delle norme ambientali, verifica della documentazione tecnica che accompagna le domande di autorizzazione;

- controlli dei fattori fisici, chimici e biologici di inquinamento, compresi quelli sull'igiene dell'ambiente;

- attività di supporto tecnico scientifico agli organi preposti alla valutazione e prevenzione dei rischi di incidenti rilevanti connessi ad attività produttive;

- controlli ambientali delle attività connesse all'uso pacifico dell'energia nucleare e controlli in materia di protezione dalle radiazioni;

- studi ed attività tecnico-scientifiche di supporto VIA

- qualsiasi altra attività collegata alle competenze in materia ambientale

- l'ANPA infine svolge funzioni di indirizzo e coordinamento tecnico nei confronti delle agenzie regionali e di consulenza e supporto tecnico scientifico del Ministero dell'ambiente.

Il braccio operativo sul territorio dell'ANPA è costituito dalle agenzie regionali e provinciali. Tali agenzie, che hanno autonomia tecnico giuridica, amministrativa e contabile, sono poste sotto la diretta sorveglianza del presidente della Giunta; ad esse spetta lo svolgimento sia delle attività di interesse regionale già attribuite all'ANPA, sia delle attività tecniche di prevenzione, vigilanza e controllo ambientale eventualmente individuate dalle regioni stesse. Nelle agenzie confluiscono i presidi multizonali di prevenzione nonchè i servizi delle USSL adibiti alle attività di cui all'articolo 1.

E' compito delle Regioni provvedere alla loro istituzione ed alla loro articolazione su base regionale in dipartimenti provinciali o sub-provinciali ed in servizi territoriali nonchè ad evitare sovrapposizioni di competenze con il Servizio sanitario nazionale e con le USLL. In attesa della loro istituzione la legge 61/94 introduce un regime transitorio che deferisce alla provincia le funzioni amministrative di autorizzazione e controllo per la salvaguardia dell'igiene dell'ambiente di competenza delle USL senza definire contenuto e significato di tale attribuzione con la conseguenza che verrebbero attribuite ".......innominate funzioni amministrative di amministrazione spettanti ad altri soggetti, pretendendo che la loro individuazione avvenga tramite il riferimento al decreto di emanazione di un referendum vertente sul problema dei controlli tecnico ambientali"

Nonostante molti sostengano che l'istituzione dell'ANPA non fosse indispensabile in quanto con il referendum si erano solo sottratti alle USL i controlli ambientali essa presenta due notevoli vantaggi: in primo luogo è in grado di coordinare meglio il rapporto tra l'Italia e l'Agenzia Europea dell'ambiente; in secondo luogo dovrebbe riuscire a semplificare le procedure ed i controlli, ora affidati ad un gran numero di istituzioni ciascuna delle quali spesso opera con logiche, formulari ed interessi diversi.

4.3 LE COMPETENZE IN MATERIA DI TUTELA

GIURIDICA DELLE ACQUE DELLE REGIONI

La legislazione statale ha individuato molto spesso nelle Regioni il livello di governo più adeguato per lo svolgimento di funzioni di governo dell'ambiente. Con i poteri attribuiti dalla legge Merli e dalle leggi successive in materia di tutela delle acque dagli inquinamenti, di difesa delle acque, di acquedotti, di irrigazione e bonifica, di pesca nelle acque interne , le Regioni, per quanto concerne la tutela giuridica delle acque si sono viste attribuire l'esercizio di un complesso numero di attivita':

a) competenze attribuite dalla legge Merli;

b) competenze attibuite dai D.lgs. 130/92, 132/92, 133/92;

c) competenze in materia di tutela del mare e della balneazione

d) competenze attribuite da altre leggi

Secondo quanto stabilito dalla legge Merli le competenze delle Regioni in materia di tutela delle acque sono:

- la redazione di piani regionali di risanamento delle acque da integrarsi in

seguito all'entrata in vigore dei d.lgs. 130/92, 132/92, 133/92;

- la direzione del sistema di controllo degli scarichi e degli insediamenti;

- il coordinamento e la verifica dei programmi degli enti locali;

- le operazioni di rilevamento delle caratteristiche dei corpi idrici;

- l'emanazione di norme integrative e di attuazione delle norme generali

dello Stato.

I D.lgs. 130/92, 132/92, 133/92 hanno integrato le competenze della Regione per ciò che riguarda le materie disciplinate da questi decreti.

Secondo quanto disposto dall'articolo 10 del D.lgs. 130/92, dall'articolo 5 del D.lgs. 132/92 e dall'articolo 3 del D.lgs. 133/92 la Regione svolge funzioni concernenti:

- la direzione ed il coordinamento delle operazioni di rilevamento delle

caratteristiche delle acque dolci superficiali;

- la concessione di deroghe;

- l'indicazione delle opere necessarie per la riparazione del danno

ambientale;

- il rilascio delle autorizzazioni in ordine ad operazioni di depurazione di

acque reflue provenienti da scarichi diretti o indiretti nelle acque

sotterranee;

- l'adozione di misure necessarie ad evitare qualsiasi scarico indiretto di

sostanze inquinanti pericolose;

- il rilevamento e l'organizzazione a livello regionale dei dati relativi alla

qualità e tipologia dei corpi idrici, al numero degli scarichi e delle

autorizzazioni rilasciate.

In materia di tutela del mare e della balneazione tra le competenze della Regione di maggiore importanza si possono segnalare:

- la redazione e l'invio al Ministero della Sanità della mappa degli scarichi,

dei corsi d'acqua e dei punti ove saranno effettuati i campionamenti e le

analisi;

- l'individuazione delle zone idonee alla balneazione sulla base dei risultati

delle analisi e delle eventuali ispezioni effettuate durante il periodo di

campionamento relativo all'anno precedente. Tale individuazione potra'

essere portata a conoscenza delle amministrazioni comunali interessate

almeno un mese prima dell'inizio della stagione balneare;

- la facolta' di ampliare la stagione balneare secondo le esigenze o le

consuetudini locali;

- la facoltà di adottare limiti più restrittivi di quelli prestabiliti;

- la facolta' di chiedere deroghe ai valori prefissati;

- la facoltà di ridurre la frequenza dei campionamenti quando si

verifichino ipotesi di superamento dei limiti previsti in presenza di

eccezionali condizioni geografiche o geologiche;

- la redazione di piani regionali di intervento contro l'eutrofizzazione;

- la redazione di piani regionali di risanamento dell'Adriatico;

- la redazione di piani regionali con specifico riferimento alla protezione

delle coste.

Tra le altre competenze in materia di tutela delle acque attribuite alla Regione si possono evidenziare:

- la redazione di piani regionali di bacino ( legge 183/89 );

- le competenze in materia di acque potabili attribuite dal D.P.R. n.236 del 24 maggio 1988. 

4.4 LE COMPETENZE IN MATERIA DI TUTELA GIURIDICA DELLE ACQUE DELLA PROVINCIA

Nella storia politico-istituzionale del nostro Paese, la Provincia ha sempre avuto vita difficile a causa dell'incerta individuazione dei suoi connotati destintivi e tipici nel quadro dei rapporti tra Stato ed enti locali.

In materia di ambiente e più in particolare per cio' che riguarda la tutela giuridica delle acque la Provincia ha inevitabilmente risentito, al pari delle Regioni, delle numerose leggi emanate dopo la legge Merli caratterizzate da interventi del legislatore talvolta episodici e scoordinati culminati con la legge 142/90 recante " ordinamento delle autonomie locali " la quale ha creato non pochi problemi di applicazione nonche' conflitti di competenza con altri enti.

In materia di tutela delle acque la provincia svolge funzioni sia consultive che di amministrazione attiva. Tra le funzioni di amministrazione attiva si possono evidenziare:

- le funzioni attribuite dalla legge Merli ( l.319/76 ):

a) la predisposizione di del catasto di tutti gli scarichi, pubblici e privati dei corsi d'acqua superficiali;

b) il controllo dell'applicazione dei criteri generali per un corretto e razionale uso dell'acqua a fini produttivi, irrigui, industriali e civili;

c) il controllo circa la istallazione dei contatori sui pozzi per l'approvvigionamento idrico e la verifica della presentazione della denuncia della quantita' d'acqua prelevata autonomamente con periodicit… inferiore all'anno; la segnalazione all'autorita' giudiziaria degli inottemperanti;

- l'autorizzazione eil controllo degli scarichi sulle acque e sul suolo inbase ai D.lgs 130,131,132,133 del1992attuativi di direttive comunitarie;

Per quanto concerne le funzioni consultive la Provincia:

- partecipazione all'esercizio di funzioni regionali in materia di difesa del suolo (legge 183/89);

- svolge funzioni consultive nella proposta da parte del Ministro per l'ambiente del "programma triennale dell'azione pubblica per la tuteladell'ambiente" (legge 305/89);

- partecipa all'attuazione concertata del piano triennale per la tutela dell'ambiente (legge 305/89).

4.5 LE COMPETENZE IN MATERIA DI TUTELA GIURIDICA DELLE ACQUE DEI COMUNI

Nell'ambito della tutela delle acque i comuni svolgono per lo più funzioni operative; in particolare in base a quanto disposto dall'articolo 6 della legge 319/76 i comuni provvedono ad effettuare:

- il controllo degli scarichi pubblici e privati per quanto attiene ai limiti di accettabilità;

- il controllo dei limiti di accettabilità delle fognature pubbliche che scaricano nel suolo e sottosuolo;

- l'installazione e la manutenzione della rete di dispositivi per il controllo qualitativo dei corpi idrici;

- la delimitazione delle zone di balneazione e il controllo delle stesse.

Ai comuni sono inoltre attribuite importanti funzioni in merito alla tutela del mare e della balneazione ed in particolare:

- la delimitazione prima dell'inizio della stagione balneare delle zone non idonee alla balneazione ricadenti sotto il proprio territorio;

- la delimitazione delle zone temporaneamente non idonee alla balneazione qualora nel corso della stagione balneare i risultati delle analisi non risultano conformi alle prescrizioni;

- la revoca, su segnalazione dell'autorita' competente dei provvedimenti di cui sopra;

- l'apposizione, nelle zone interessate di segnaletica che indichi il divieto di balneazione sia per la delimitazione delle zone non idonee, sia per la delimitazione delle zone soggette al provvedimento di divieto temporaneo;

- la segnalazione alle autorità competenti delle nuove situazioni di inquinamento massivo delle acque di balneazione ricadenti nel proprio territorio.

PROVINCIA

Con la legge 142/90 riguardante l'ordinamento delle autonomie locali sono state attribuite alla Provincia funzioni di amministrazione attiva e di programmazione nell'ambito della tutela ambientale. In particolare, per ciò che riguarda le funzioni di amministrazione attiva, l'articolo 14 dispone che spettano alla Provincia:

a) la difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamita';

b) la tutela e la valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;

c) la valorizzazione beni culturali;

d) la protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali;

e) caccia e pesca nelle acque interne,

f) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento controllo e disciplina degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;

g) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.

Per quanto concerne le funzioni di programmazione la Provincia:

a) indica le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica, ed idraulico forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;

b) indica le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali.

Senza dubbio la legge 142/90 effettua una nuova riallocazione delle funzioni a favore della provincia, riconoscendo all'ente una più spiccata autonomia statutaria, regolamentare e finanziaria e funzioni proprie, conferendole una fisionomia ben pronunciata di ente intermedio di programmazione, di amministrazione attiva e di gestione di servizi.

Non pochi problemi ha sollevato la legge 142/90 circa la sua immediata operatività o meno; il quesito non sembra di poco conto nè può considerarsi puramente accademico se è vero che ha già registrato una significativa reazione da parte di alcune regioni ( per prima la regione Toscana ) che hanno ravvisato negli artt. 14 e 15, un immediato e diretto potenziamento funzionale della provincia lesivo delle proprie competenze, ai sensi degli artt. 3,117,118,128 della Costituzione, sulla implicita considerazione che quelle funzioni fossero già sufficientemente individuate dalla legge e, per ciò stesso, producessero la sottrazione di competenze regionali senza la possibilità di un suo intervento.

Sulla questione si è espressa la Corte Costituzionale che, con la sentenza n.349/91 si è pronunciata innanzitutto per la costituzionalità della legge 142/90 escludendo la sottrazione da parte di quest'ultima di competenze di spettanza regionale di cui all'articolo 117 della Costituzione ed affermando inoltre che le funzioni provinciali di cui all'articolo 14 della legge 142/90 sono subordinate alla preventiva individuazione da parte delle regioni del carattere non unitario dellinteresse nei rispettivi territori, ma alla sua localizzazione a livello provinciale.......il che esclude l'asserita sottrazione di competenze regionali. Secondo la Corte dunque la questione principale non riguarda i tempi di attuazione della legge ma la preventiva individuazione da parte delle regioni delle funzioni da trasferire identificando quindi gli interessi provinciali e comunali nell'ambito dell'art.117 della Costituzione in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio.

Il programmato trasferimento di potestà amministrative alla provincia (art.14) passa quindi, dall'ente regionale che: identifica le materie, delimita gli interessi provinciali, organizza le funzioni amministrative a livello locale, disciplina la cooperazione fra comuni-province-regioni, fissa gli obiettivi di programmazione territoriale e, su queste basi ripartisce le risorse destinate al "finanziamento del programma di investimento degli enti locali". Per quanto concerne i compiti di programmazione della provincia è sempre la regione che elabora le modalità, le forme, gli spazi di partecipazione degli enti locali non solo all'attivita' di programmazione regionale ma anche all'attivita' di programmazione a loro riservata. La legge 142 prevede infatti fissi i criteri e le procedure per la formazione e l'attuazione degli atti e degli strumenti della programmazione socio-economica e della pianificazione territoriale dei comuni e delle province, rilevanti anche ai fini dell'attuazione dei programmi regionali.

La pressochè assenza di leggi regionali di attuazione, di nuovi statuti, regolamenti, volti alla ristrutturazione degli enti locali ed in generale la mancata riorganizzazione delle funzioni delle autonomie locali, auspicata dal legislatore del 90, perchè esse risultino realisticamente esercitabili e non si traducano ad un'ennesimo tentativo velleitario di riforma cartacea, porta a concludere che la legge 142/90 si trovi ancora in fase di regime transitorio nel corso del quale non è consentito correttamente ipotizzare un intervenuto trapasso di funzioni.

CAPITOLO QUINTO

IL RAPPORTO TRA AMBIENTE ED INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA

5.1 IL RAPPORTO TRA AMBIENTE E SVILUPPO NELL' ARTICOLO

41 DELLA COSTITUZIONE

Se si pone l'attenzione sui mezzi che la nostra Costituzione offre in relazione al problema del rapporto tra tutela dell'ambiente e iniziativa economica privata si può notare (come già evidenziato nel secondo capitolo) che la nostra Carta Costituzionale manca di specifici riferimenti in merito a tale problema. Le ideologie che muovevano i costituenti in materia di proprietà si concentravano sulla cosidetta funzione sociale, un concetto dai molti significati e suscettibile quindi di diverse interpretazioni e come tale capace di interpretazioni evolutive con il conseguente adattamento alle trasformazioni della realtà; ed in effetti non si può considerare la proprieta in modo statico ed astratto, avulsa dall'iniziativa economica la quale ha nella proprietà un punto di riferimento essenziale.

Nell'ambito del rapporto tra ambiente e sviluppo economico, la questione ambientale deve essere considerata non come vincolo allo sviluppo ma come momento di qualificazione e come spinta essenziale per uno sviluppo che si ponga a un più alto livello di sostenibilità.

Sappiamo come la competitività di un sistema economico, caratterizzato per lo più dalla presenza di distretti industriali, nel mercato globale non sia ormai più legato solo alla sua capacità produttiva o alla sua capacità di generare ricchezza diffusa, ma sia sempre più vincolato alla sua immagine ambientale e alla sua caratterizzazione in termini di scelte strategiche orientate alla sostenibilità: la qualità delle sue infrastrutture, la fruibilità del suo patrimonio naturalistico e culturale, la qualità dei sistemi urbani, il ciclo delle acque e dei rifiuti, la qualità dell'aria, l'adeguatezza della politica energetica.

L'iniziativa economica, secondo l'articolo 41 della Costituzione non può svolgersi in modo da arrecare danno alla sicurezza ed alla dignita umana, mentre lo stesso articolo precisa che la legge stabilisce programmi e controlli opportuni affinchè l'iniziativa pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.

Considerata la sostanziale indefinibilità per il diritto del concetto di ambiente, non sembra che il " parametro " dell'utilità sociale possa essere ritenuto insufficiente per risolvere ragionevolmente i conflitti che possono sorgere nell'ambito del rapporto tra tutela dell'ambiente ed iniziativa economica.

Le norme a tutela dell'ambiente non dovranno mai assumere un ruolo di integrazione del dettato costituzionale bensì quello di base giuridica per la cura dell'interesse ambientale, legittimando interventi che dovranno confrontarsi con le altre situazioni giuridicamente protette all'interno della Costituzione indirizzandole verso un risultato di comune soddisfazione; se si esasperasse la tutela dell'ambiente in senso di limite alla norma sulla liberta' dell'iniziativa economica ci sarebbe un rischio evidente di far ritenere le attivita' produttive in netto contrasto con le discipline della protezione ambientale al di fuori della garanzia costituzionale sancita dall'articolo 41 lasciando un margine di manovra troppo ampio poteri pubblici, a discapito degli interessi economici.

5.2 IL RAPPORTO TRA AMBIENTE ED INIZIATIVA

ECONOMICA NELLE LEGGI DI VALUTAZIONE DI

IMPATTO AMBIENTALE

5.2.1 CENNI STORICI

La volonta' del legislatore di voler coniugare le esigenze della tutela ambientale con quelle dell'iniziativa economica emerge nella legislazione che concerne la Valutazione di Impatto Ambientale ( VIA ), dell'insieme di leggi cioè dirette ad identificare e a prevenire le conseguenze negative che sono determinate sull'ambiente dalla realizzazione di opere in grado di incidere sull'ambiente a cui arrecano rilevanti modificazioni.

La prima legge che abbia previsto la procedura di valutazione di impatto ambientale è stata emanata negli Stati Uniti nel 1969; si tratta del National Enviromental Policy Act che detta una disciplina organica per la protezione dell'ambiente; esso stabilisce che ogni iniziativa di intervento sul territorio, capace di provocare ripercussioni di rilievo nell'ambiente sia accompagnata da uno studio sulle possibili conseguenze e sulle possibili alternative al fine di pervenire alla soluzione che meglio tenga conto delle opposte esigenze dello sviluppo industriale e della tutela ambientale.

I Paesi CEE, investiti dal problema della tutela dell'ambiente dal degrado e dalle trasformazioni causati dagli interventi umani, hanno dibattuto a lungo sul problema, intervenendo con successivi provvedimenti. Nel 1973, 1977 e 1983, nei programmi d'azione in materia ambientale sono stati definiti sono stati definiti orientamenti generali che hanno più volte ribadito e sottolineato che la migliore politica ecologica consiste nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti.

Sulla base di tali affermazioni di principio e dopo numerosi dibattiti sul problema si è giunti alla direttiva CEE 85/337 del 27/ 6 /85 concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati a cui l'Italia ha dato parziale attuazione con la legge 349 / 86 e con il DPCM n. 377 del 10 / 8 / 88.

5.2.2 LA DIRETTIVA CEE N. 85/337

La direttiva CEE n.85/337 del 27/6/85 concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati si applica obbligatoriamente ai progetti aventi sicure e notevoli ripercussioni sull'ambiente e ad alcuni progetti che, per particolari caratteristiche dell'intervento, possono produrre effetti non indifferenti sull'ecosistema; gli effetti di un progetto sull'ambiente debbono essere valutati per proteggere la salute umana, contribuire con un migliore ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento della varietà delle specie e conservare la capacità di riproduzione dell'ecosistema in quanto risorsa essenziale di vita. La procedura di autorizzazione dei progetti si svolge in tre fasi:

1. Preparazione dello studio di impatto (art.5): in cui il proponente deve fornire informazioni che comprendono:

1. la descrizione del progetto,
2. l'insieme delle misure previste per evitare effetti negativi sull'ambiente,
3. i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull'ambiente.

1. Informazioni e consulatazioni ( art.6 ): in questa fase le autorità interessate al progetto devono essere informate in modo da essere messe in condizione di esprimere il proprio parere sulla domanda di autorizzazione.
2. Decisione: l'autorità competente emette sul progetto sottoposto al suo esame la decisone finale motivata, che può essere di accettazione o di rifiuto del progetto.

La direttiva inoltre contiene due allegati che contengono le categorie sottoposte a valutazione di impatto ambientale; l'allegato 1 riguarda i progetti per i quali la VIA è imposta, l'allegato 2 riguarda invece i progetti per i quali sono gli Stati membri a stabilire l'obbligatorietà o la facoltatività della VIA.

5.2.3 LA V.I.A. NELLA LEGISLAZIONE ITALIANA

La legge 349/86 istitutiva del Ministero dell'Ambiente ha dato parziale attuazione alla direttiva CEE n.85/337. L' art.6 dispone infatti che entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge il Governo dovesse presentare al Parlamento il disegno di legge di attuazione della direttiva CEE n.85/337. Tale termine non è stato rispettato soprattutto a causa della concorrenza tra i ministeri interessati ad avere un definito ruolo nel procedimento di V.I.A. .

In attesa di un organico disegno di legge, viene predisposto un regime transitorio, che presuppone l'emanazione di un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che deve determinare le categorie di opere i cui progetti debbono essere soggetti a procedimento di V.I.A. .

I primi decreti sono stati emanati nel 1988 ( DPCM n.337 del 10/8/88 e DPCM del 27/12/88 ) e prevedono una procedura di valutazione di impatto ambientale che si articola in quattro fasi:

1) Comunicazione a cura del proponente dei progetti delle opere al Ministero dell'ambiente, al Ministro dei beni culturali e ambientali ed alla regione territorialmente interessata all'opera, l'annuncio della comunicazione deve essere riportato sul quotidiano maggiormente diffuso nella regione nonché su un altro quotidiano a diffusione nazionale. Entro 30 giorni dalla comunicazione del progetto è prevista la possibilità anche da parte di singoli cittadini di presentare osservazioni o pareri al Ministero dell'Ambiente, al Ministero dei beni culturali ed ambientali o alla Regione territorialmente interessata sull'opera oggetto di V.I.A.

2) Consultazioni.

Il Ministero dell'Ambiente prima di emettere il parere sull'opera deve ascoltare la regione territorialmente interessata. La verifica del progetto è affidata ad un' apposita Commissione la quale emette parere motivato, valutando il progetto anche mediante accertamenti d'ufficio, o richiedendo il parere di consulenti tecnici dello Stato, di enti e amministrazioni pubbliche.

3) Pronuncia del Ministero dell'Ambiente di concerto con il Ministero dei beni culturali ed ambientali.

4) Approvazione del progetto. L'approvazione del progetto sottoposto alla procedura di VIA resta sempre di competenza del Ministero competente alla realizzazione dell'opera. La pronuncia del Ministero dell'Ambiente infatti non ha valore provvedimentale, ma solo di semplice giudizio, se il Ministero competente alla realizzazione dell'opera non ritiene di doversi uniformare alla valutazione del Ministero dell'Ambiente, la questione è rimessa alla valutazione finale del Consiglio dei Ministri . Inoltre, nel caso in cui nell'esecuzione dell'opera il Ministero dell'Ambiente ravvisi comportamenti contrastanti con il parere sulla compatibilità ambientale espresso e tali da compromettere fondamentali esigenze di equilibrio ecologico ed ambientale, ordina la sospensione dei lavori e rimette la questione al Consiglio dei Ministri.

Il rapido progresso scientifico e tecnico della nostra epoca, che ha attribuito una enorme capacità di controllare ed influenzare il mondo circostante e che sembrava aver dato la chiave per affrancare l'uomo dall'antico timore reverenziale nei confronti della natura, porta con se il rischio di una rinnovata separazione tra la natura e l'uomo. In presenza di una tecnologia molto avanzata, capace di incidere in profondità sui più delicati meccanismi economici, biologici, naturali diventa spesso difficile prevedere in anticipo prevedere l'impatto di certe attività sull'ambiente e sulla salute dell'uomo.

Sin dall'inizio degli anni 70 l'obiettivo del legislatore è stato quello della fissazione di pochi standards ecologici i quali una volta rispettati avrebbero garantito la coniugazione tra lo sviluppo economico e la tutela ambientale; era necessario quindi eliminare tutta la serie di leggi e leggine settoriali finalizzate alla salvaguardia di singoli interessi e allo stesso tempo istituire un'apposita autorità per l'ambiente che avesse ridotto la complessità del sistema conferendo al medesimo efficienza, trasparenza e responsabilità.

Questi obiettivi non sono stati raggiunti, e ciò sia per imprevidenza del legislatore, sia perché l'ambiente è stato sempre considerato una sorta di arena in cui soggetti pubblici e privati portatori dei più disparati interessi spesso incompatibili fra di loro si incontrano. Ciò ha prodotto tre ordini di conseguenze:

1. la produzione di una legislazione caotica ed episodica caratterizzata dalla compresenza di normative generali finalizzate direttamente alla tutela dell'ambiente e normative speciali dirette alla tutela di singoli settori;
2. all'istituzione del Ministero dell'ambiente si è accompagnata da parte del legislatore la previsione di numerosi "concerti" con altri Ministeri in materia ambientale che ne hanno ridimensionato notevolmente le azioni.
3. Il sistema delle sanzioni infine è stato sempre più improntato sull'utilizzo di queste per colpire ogni e qualsiasi violazione anche solo di carattere formale, ogni obbligo di comunicazione alla Pubblica Amministrazione e di rispetto delle condizioni anche formali delle autorizzazioni.

Tutto ciò ha determinato negli ultimi anni un ripensamento delle politiche ambientali; è nelle intenzioni del legislatore arrivare ad un sistema di tutela ambientale caratterizzata da un'approcio fondato sull'azione preventiva e di correzione alla fonte dei danni causati all'ambiente e sul principio del " chi inquina paga "; un sistema quindi in grado di porre in essere una serie di misure tendenti ad incidere sulle decisioni primarie degli operatori economici per favorire tecnologie e processi produttivi puliti, nonché consumi e modi di vita compatibili con le esigenze ambientali.

Gli strumenti individuati dal legislatore che potrebbero essere utilizzati per la realizzazione di questi obiettivi sono diversi.

1) il principio del "chi inquina paga"; in virtù di questo gli oneri del disinquinamento non gravano sulla collettività, ma sugli inquinatori. Nonostante alcune norme a tutela dell'ambiente abbiano recepito tale principio esistono ancora oggi sia nel bilancio dello Stato che in quello delle Regioni voci molto pesanti per quanto concerne gli oneri di disinquinamento.

2) Lo stumento fiscale; si tratta in sostanza di applicare una tassazione diversa a talune attività o beni ritenuti pregiudizievoli per l'ambiente; si parla infatti, da qualche anno a questa parte, di tassa ecologica per scoraggiare i consumi di combustibili inquinanti e passare a forme di energia alternative.

3) Un altro stumento di tutela ambientale è quello " premiale ", mediante il quale si concederebbero benefici finanziari ( contributi, premi, credito agevolato, agevolazioni fiscali ) a favore di attività economiche, processi produttivi, consumi, compatibili con l'ambiente o comportanti una riduzione del tasso di inquinamento.

4) La procedura di Valutazione di impatto ambientale gia descritta nel

precedente paragrafo la quale però non si è completamente adeguata alla normativa comunitaria.

Non si tratta certamente di un compito facile nè breve. Il frazionamento tipico delle nostre imprese in distretti industriali specialmente nel centro e nel nord est, l'estrema varietà di tecniche produttive, i tempi di risposta rapidi imposti dal mercato, la mancanza di adeguate strutture tecniche di pianificazione e controllo nella maggior parte delle imprese, l'assenza di una diffusa cultura manageriale della qualità: sono tutti (ma non i soli) elementi che non facilitano la transizione verso nuovi modelli di produzione e nuove tipologie di prodotti e che obiettivamente rallentano il momento del passaggio dalla sperimentazione a livello pre-competitivo alla sua verifica e traduzione in termini produttivi e commerciali.

E' necessario perciò da parte del legislatore individuare a vari livelli gli strumenti, oltre a quelli già precedentemente elencati, che possano costituire la base per un programma di ampio respiro, che veda da un lato le imprese pienamente coinvolte e responsabilizzate nella fase di proposizione, sperimentazione e trasferimento nella produzione e dall'altro le istituzioni nazionali e locali recuperare in pieno le capacità di raccordo, di indirizzo e di controllo sui grandi programmi di sviluppo del territorio.

CONCLUSIONI

Il problema della tutela giuridica delle acque è sicuramente un problema tanto importante, quanto complesso: importante, perche', come e' facilmente intuibile, riguarda la vita di ogni essere, vegetale o animale, e quindi la vita dell'uomo; complesso, perche' diverse sono le fonti di inquinamento, e diverse sono le componenti dell'ambiente, che, come gia' accennato all'inizio di questa trattazione, costituisce sempre l'oggetto finale ed esclusivo di ogni legge in materia di tutela dall'inquinamento.

Alla fine del presente lavoro possiamo provare ad indicare le principali priorità che l'amministrazione dell'ambiente dovrà affrontare con la speranza che si arrivi presto a risultati apprezzabili, se non definitivi.

1) In assenza di previsioni costituzionali dottrina e giurisprudenza sono ormai concordi nell'affermare che la tutela ambientale goda comunque di rango costituzionale, e, nonostante non vi sia una impellente necessità di revisione costituzionale in proposito, sarebbe significativa una iniziativa che mirasse ad introdurre un principio di tutela ambientale in Costituzione;

2) L'Italia ha ormai colmato, salvo alcuni casi, nell'ambito della tutela giuridica delle acque i ritardi che tradizionalmente aveva nel recepimento della normativa comunitaria. I governi, anche nel recente passato, avevano lasciato accumulare ritardi notevoli nella presentazione in Parlamento delle

leggi di attuazione delle direttive della CEE ( come, per l'appunto, nel caso della direttiva CEE n.76/160/75 concernente la qualita' delle acque di balneazione ) e, pressati dalla Comunita' medesima e dalle condanne della Corte di Lussemburgo a cui il Governo italiano pare abituato, hanno imboccato la strada di deleghe generalizzate, con criteri guida assai generici. Così, si sono avute leggi emanate con Decreto del Presidente della Repubblica, formalmente costituzionali, ma nella sostanza non controllate dal Parlamento.

Nei confronti dell'Unione Europea deve mutare l'atteggiamento di fondo del nostro Paese; le discipline comunitarie non devono essere normative da subire, recependole in ritardo e tentando poi di rendere più restrittivi i limiti e le previsioni ma devono costituire occasione e strumento per permettere alle attività del Paese di crescere facendo in modo che l'industria ed il sistema italiano anticipino le discipline comunitarie e non le subiscano.

3) Sempre nell'ambito delle direttive comunitarie ed in particolare per quanto concerne la tutela delle acque è da rilevare il ritardo del nostro legislatore nel recepire specifiche direttive emanate gia' da diversi anni; si tratta in particolare della direttiva CEE 91/271 che riguarda il trattamento delle acque reflue urbane la quale ormai da cinque anni è ferma nelle commissioni parlamentari.

4) Sono, quelli dell'ambiente, aspetti che si integrano a vicenda, e che, di conseguenza, debbono essere regolati, ai fini della tutela dell'ambiente nella sua globalita', con norme che si completino le une con le altre, evitando pero' sia la frammentarieta' che l'altrettanto inutile e deleteria sovrapposizione. Tale principio, di carattere generale, ritengo valga anche e ancor di piu' in materia di tutela giuridica delle acque. Proprio perche' si possano ottenere efficaci risultati in tema di prevenzione e di difesa delle acque dall'inquinamento, il legislatore dovra' cambiare il " modus operandi " sino ad oggi adottato. Non e' piu' il caso, insomma, di emanare leggi e decreti che si succedono nel tempo in maniera talvolta poco armonica ed altresì poco coerente, così da provocare disagio per gli stessi operatori del diritto e rendere difficilmente raggiungibili gli scopi cui esse norme mirano. Occorrono dunque, seri interventi legislativi, che consentano alle autorita' all'uopo preposte di prendere estese e costanti misure per il risanamento delle acque, ben al di la' delle campagne, lodevoli ma estemporanee ( e in alcuni casi contestate, come l'operazione " Bandiera Blu " ), dovute alla iniziativa di associazioni ambientalistiche e non alla puntuale assiduita' delle pubbliche istituzioni. Occorre quindi rimettere mano a vecchi progetti di testi unici della legislazione ambientale ovvero di legislazione quadro; sotto questo profilo è da notare come l'Italia rimane fra i pochi paesi del mondo industrializzato che ancora non si è dotato di una legislazione quadro in materia ambientale.

La nuova legislazione quadro o i nuovi testi unici dovranno evitare le anomalie della attuale legislazione; si dovrà procedere quindi alla eliminazione di duplicazioni degli strumenti di pianificazione aventi per oggetto i medesimi interessi pubblici, ed alla eliminazione dei piani che si risolvono in mere indicazioni di standards, limiti, livelli di qualità e loro sostituzione con regolamenti o atti di indirizzo.

5) I rapporti tra i tre livelli di amministrazione Stato, Regioni, Enti locali, debbono essere comunque regolati dai principi di decentramento e di sussidiarietà il quale consente ma anche impone al livello superiore di intervenire solo in caso di mancato o scorretto esercizio delle funzioni da parte di un livello inferiore

Deve essere sciolto innanzitutto il nodo dei rapporti tra Ministero dell'ambiente, Ministero dei lavori pubblici e Ministero dei beni culturali ed ambientali. La proposta che ricorre maggiormente in dottrina è l'accorpamento dei tre Ministeri nel Ministero dell'ambiente, del territorio e del paesaggio; ad esso dovrebbero essere inoltre trasferite le competenze in materia di tutela ambientale attribuite al Ministero della sanita' , al Ministero per il coordinamento delle politiche agricole, alimentari e forestali, ai Dipartimenti per le aree urbane, per i servizi tecnici nazionali e per il coordinamento della protezione civile che operano attualmente presso la Presidenza del Consiglio, al fine di assicurare una gestione efficace, razionale e coordinata di tutte le politiche ambientali.

Sempre a livello organizzativo, deve essere portata a compimento la riforma iniziata con il referendum del 1993, che aveva sottratto le competenze del controllo ambientale alle USL, e proseguita con l'istituzione dell'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente: occorre infatti procedere agli ulteriori passaggi amministrativi ( passaggi del personale delle USL all'ANPA ) e supportare le Regioni nella definizione e nella istituzione delle Agenzie regionali.

Per ciò che riguarda le Regioni, il loro ruolo deve essere quello di centro di gravità effettivo delle azioni pubbliche di tutela ambientale; esse dovranno però procedere rapidamente alla riorganizzazione delle loro funzioni sia stabilendo piani di raccordo con le ARPE, sia decentrando alcune competenze ad altri enti locali come previsto dalla legge 142 / 90 .

6) Per quanto riguarda il rapporto con l'impresa questa dovrà essere informata a principi di prevenzione e precauzione. I pubblici poteri dovranno incentivare il perseguimento di tali obiettivi e sanzionare i comportamenti contrastanti con gli " obblighi ambientali "; tutte le imprese saranno tenute ad osservare obblighi di carattere generale quali la valutazione del rischio ambientale e l'adozione di cautele tecniche ed, in particolare, i valori limite di emissione, le norme di qualità ambientale e le condizioni di autorizzazione richieste per l'esercizio dell'impianto e dell'attività produttiva. Il sistema di prevenzione dovrà tener conto soprattutto degli effetti delle sostanze e delle attività pericolose sull'ambiente; dovrà essere previsto: a)un'analisi preventiva

ed una revisione periodica dei rischi sia attuali che potenziali; b)l'informazione e l'addestramento del personale con la nomina di un responsabile alla sicurezza e all'ambiente; c) la redazione di un bilancio annuale ambientale, d) l'individuazione della migliore tecnologia disponibile al fine della riduzione dei rischi di inquinamento ambientale la quale potrà essere imposta solo alle imprese non ancora operative mentre per le altre esistenti si dovranno introdurre incentivi finanziari o fiscali per la riconversione delle tecnologie esistenti e stabilire congrui termini di adeguamento.

Tali obblighi dovranno essere adottati anche dalle piccole e medie imprese semplificando le procedure al fine di non ostacolare la creazione e lo sviluppo ed adottando misure di assistenza tecnica, e finanziaria da parte delle autorità pubbliche o delle associazioni di categoria per agevolare l'adempimento degli obblighi.